Конспект лекций по дисциплине "Земельное и природоресурсное право"

Тема 1.1. Земельное право в системе российского права

Учебные вопросы:

1. Значение и состояние земель.

2. Понятие земельного права. Предмет, система и структура.

3. Принципы земельного права.

4. Разграничение норм земельного, гражданского и административного права.

5. Соотношение земельного права с водным, лесным, горным правом

и правовой охраной природы.

Земельное законодательство Российской Федерации регулирует общественное отношение в области использования и охраны земель.

Под его функциональным воздействием формируется земельный пра-

вопорядок на всей территории России, в пределах территории субъек-

тов Российской Федерации и муниципальных образований. Земельный

правопорядок – важное условие хозяйственной и иной деятельности

народов, проживающих на соответствующей территории.

1. Значение и состояние земель

Земля – один из компонентов окружающей среды, важнейший

природный ресурс, на протяжении всей истории используемый людь-

ми для удовлетворения разнообразных потребностей – ведения сельс-

кого хозяйства, размещения жилых и производственных объектов,

получения доступа к другим природным объектам (не драм, лесам и

т.д.).

Понятие земли в земельном праве – это часть окружающей при-

родной среды, элемент природы, охватывающий поверхностный слой

земной коры на глубину почвенного покрова в пределах РФ.

В России, как и во всем мире, земли служат неизменным источни-

ком удовлетворения жизненно важных потребностей. В настоящее вре-

мя возникает необходимость обеспечить такой порядок, при котором

хозяйственное использование земель, удовлетворение иных обществен-

ных интересов (к примеру, интересов собственности) не будут приво-

дить к потере полезных свойств земель, их деградации, сокращению

площадей и, как следствие, вызывать опасные социальные и экономи-

ческие последствия и угрозу устойчивому развитию общества.

В решении такой задачи решающая роль принадлежит праву как

регулятору всех общественных отношений. С помощью правовых

средств воздействия поддерживается такой режим деятельности об-

щества, который гарантирует удовлетворение разнообразных потреб-

ностей людей, связанных с землями, имея в виду сохранение земель

как основы дальнейшего развития общества.

2. Понятие земельного права. Предмет, система и структура

земельного права

Российское право имеет сложную структуру. Оно подразделяет-

ся на отрасли, институты, юридические нормы, дефиниции и иные

структурные элементы.

Отрасль – наиболее крупное структурное подразделение россий-

ского права. Земельное право выступает его традиционной, относи-

тельно обособленной частью. Как отрасль права оно представляет собой

системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм),

выражающих волю российского государства и направленную на ре-

гулирование общественных отношений, складывающихся по поводу

рационального использования и сбережения земли как национального

богатства России.

Земельное законодательство регулирует отношения по использо-

ванию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и

деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Эти отношения земельный кодекс именует земельными. В этом пони-

мании объектом использования и охраны выступают земли всех кате-

горий и на значений, относящиеся к территории, на которой Российское

государство вправе устанавливать свой земельный правопорядок. Ее

пределы определены в Конституции Российской Федерации.

Если следовать нормативной концепции, земельное право можно

определить как систему юридических норм (и соответственно право-

вых нормативных актов – законов, указов, постановлений, решений,

распоряжений, правил, положений и др.), предназначенных для регу-

лирования земельных отношений. Земельное право – самостоятельное

направление правового регулирования, которое сформировалось в

связи с выделением интересов по справедливому распределению зе-

мель между субъектами права, рациональному использованию и ох-

ране земель в процессе общественного развития в самостоятельную

категорию. Своей целью земельное право ставит конструирование та-

кой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эф-

фективное использование земель для удовлетворения экономических

и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель как ча-

сти единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития обще-

ства.

Методы регулирования земельных отношений

1. Метод правового регулирования земельных отношений с учетом при-

родного происхождения земли и ее общечеловеческой значимости.

2. Метод договорного регулирования земельных отношений.

3. Метод обязательности государственного контроля и надзора за ох-

раной и рациональным использованием земель.

Система земельного права

Под системой земельного права понимается совокупность право-

вых институтов, каждый из которых состоит из группы юридических

норм, регулирующих однородные земельные отношения, обладающие

известным единством.

По распространенному правилу в теории права институты земель-

ного права объединяются в общую и особенную части.

Институты общей части содержат нормы, имеющие общее для всей

отрасли значение.

Критерием выделения институтов особенной части признается

принадлежность земельного участка к той или иной категории земель.

Институты, содержащие отправные, общие положения, принци-

пы, действие которых распространяется на все либо большинство ре-

гулируемых земельным правом отношений, составляют в своей

совокупности общую часть земельного права.

Особенная часть земельного права имеет конкретизирующую фун-

кцию. В ней группируются правовые институты, определяющие пра-

вовой режим отдельных категорий земель.

Многие специалисты различают также специальную часть учеб-

ного курса земельного права, которая включает порядок рассмотре-

ния разрешения земельных споров и законодательно предписанные виды

юридической ответственности за нарушение сложившегося земельно-

го порядка в Российской Федерации и правила их применения.

Структура отражает вертикальное построение права. Каждая от-

расль (подотрасль) права, будучи элементом в системе национального

права, обладает внутренней структурой. Земельному праву присуща

сложная внутренняя структура. Основной структурной единицей зе-

мельного права является правовая норма, или принятое в установлен-

ном порядке и обязательное для соблюдения правило поведения

соответствующих субъектов по отношению к земле. Совокупности

правовых норм объединяются и образуют правовые институты по при-

знаку однородности регулируемых общественных отношений. Одно-

родны, к примеру, отношения землепользования. Соответственно

нормы права, устанавливающие виды землепользования, субъектов и

объектов землепользования, права и обязанности землепользователей,

основания возникновения, изменения и прекращения прав землеполь-

зования, образуют институт права землепользования.

3. Принципы земельного права

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека.

2. Приоритет охраны земли, как важнейшего компонента окружающей

среды.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека.

4. Участие граждан и общественных организаций (объединений) в ре-

шении вопросов, касающихся их прав на землю.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними

объектов.

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраня-

емых территорий.

7. Платность использования земли.

8. Деление земель по целевому назначению на категории.

9. Разграничение государственной собственности на землю на соб-

ственность Российской Федерации, собственность субъектов Рос-

сийской Федерации и собственность муниципальных образований.

10. Дифференцированный подход к установлению правового режима

земель.

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

12. Принцип разграничения действия норм гражданского и норм земель-

ного законодательства при регулировании земельных отношений.

4. Разграничение норм земельного, гражданского и

административного права

Предметом гражданского права являются имущественные и лич-

ные неимущественные отношения, а предметом административного

права – управленческие отношения. Предметом же земельного права

являются земельные отношения, которые представляют собой комп-

лекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида

общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не

замечать их известной близости. Особенность предмета земельного

права состоит в том, что, с одной стороны, земля – имущество, отно-

шения по использованию которого в определенной части мо гут регу-

лироваться нормами гражданского и земельного законодатель ства; с

другой стороны, когда земля выступает как объект властных полно-

мочий, для регулирования земельных отношений применяется метод

административного права с его властными предписаниями о по рядке

предоставления земельных участков, об особом режиме их использо-

вания и т. д.

5. Соотношение земельного права с водным, лесным, горным

правом и правовой охраной природы

Связь земельного права, регулирующего отношения по поводу

использования земли, с водным, лесным, горным правом обусловле-

на тем, что Земля – важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех

других связанных с нею природных объектов: лесов, вод, животного

и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр

земли. Без использования земли практически невозможно использо-

вание других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по

отношению к земле немедленно или в последующем будет наносить

вред всей окружающей природной среде, приводить не только к раз-

рушению почвы, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому

загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использова-

ния других природных ресурсов.

Земельное законодательство регулирует отношения по использо-

ванию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и

деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и особенности земельных отношений как предмета земельного права.

2. Предмет земельного права.

3. Понятие, принципы и методы земельного права.

4. Система земельного права. соотношение земельного права со смеж-

ными отраслями права (экологическим, гражданским, администра-

тивным и др.)

Тема 1.2. Право собственности на землю

Учебные вопросы:

1. Современная земельная реформа.

2. Право собственности на землю. Формы, виды, содержание.

3. Право государственной собственности на землю.

4. Право муниципальной собственности на землю.

5. Право частной собственности на землю. Общая собственность.

1. Современная земельная реформа

С образованием России как независимого государства новой де-

мократической властью разрабатывается и претворяется в жизнь ради-

кальная зкономическая реформа. Ее основу составляет идея

крупномасштабной денационализации государственной собственнос-

ти, означающая передачу принадлежащих государству объектов в соб-

ственность граждан и негосударственных организаций.

Важнейшей частью экономических преобразований стала земель-

ная реформа, воплотившая идею приватизации земель, отказа от ис-

ключительной государственной собственности и перехода к множеству

форм собственности. В первую очередь земельная реформа коснулась

аграрного сектора и сельскохозяйственных земель.

Правовую основу земельной реформы составил блок законов и

подзаконных актов, призванных придать законный характер предпри-

нимаемым реформам. Принятые в начале 90-х гг. законы «О земель-

ной реформе», «О собственности в РСФСР», «О крестьянском

(фермерском) хозяйстве» и Земельный кодекс РСФСР образовали пер-

воначальный правовой фундамент земельной реформы. Важную роль

для формирования приватизации земель сыграли указы Президента РФ

«О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в

РСФСР» (1991), «О регулировании земельных отношений и развитии

аграрной реформы в России» (1993), «О реализации конституцион-

ных прав граждан на землю» (1996).

Мероприятия на краткосрочную перспективу по дальнейшему ре-

формированию земельных отношений определены в Федеральной це-

левой программе «Развитие земельной реформе в РФ на 1999-2002

годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня

1999 г. № 694. В соответствии с Постановлением Россия прошла лишь

первый этап земельных преобразований, связанный с принципиальны-

ми, глубинными изменениями в формах собственности на землю. Це-

лью следующего этапа провозглашено повышение эффективности

использования земли, создание условий для увеличения инвестици-

онного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощ-

ный ссамостоятельный фактор экономического роста.

2. Право собственности на землю. Формы, виды, содержание

Институт права собственности приобретает особое значение как в

теории, так и в практике земельного права. Важным моментом в раз-

витии данного института стало юридическое признание земли, собствен-

но как и других природных объектов, недвижимым имуществом. В

результате земля была включена в категорию объектов гражданских

правоотношений. Содержание права собственности на землю состав-

ляют правомочия владения, пользования, распоряжения (ст. 209 ГК).

Все три правомочия имеют ясно выраженный физический и юриди-

ческий аспект. Право владения означает право собственника обладать

земельным участком, т.е. беспрепятственно входить на участок, нахо-

диться на нем, держать под контролем земельный участок, включая

право не допускать на него иных лиц. Право пользования предполага-

ет возможность собственника извлекать пользу из земельного участ-

ка для удовлетворения различных собственных материальных и

нематериальных потребностей. Право распоряжения, или право опре-

делять юридическую судьбу земельного участка, включает право от-

чуждать земельный участок путем совершения сделок купли-продажи,

мены, дарения, право передавать земельный участок в пользование, в

некоторых случаях в доверительное управление, передавать по наслед-

ству, а также право залога. Новеллой земельного законодательства

служит появление обязанности произвести отчуждение земельного

участка либо доли в праве общей собственности, т.е. совершить обя-

зательную земельно-правовую сделку. Условия такого отчуждения

установлены ст. 5 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного

назначения».

Полного, законченного перечня форм собственности на землю не

существует. В регулировании этого вопроса используется гибкий под-

ход, в соответствии с которым, допускается установление любых форм

собственности. Не существует ни обязательного минимума, ни обяза-

тельного максимума. Статья 9 Конституции РФ предусматривает: «земля

и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государ-

ственной, муниципальной и иных формах собственности». Использу-

емое сослагательное наклонение в формулировке статьи, а также

допустимость иных форм собственности, как представляется, прида-

ют ст. 9 Конституции широкий смысл, позволяющий решать вопрос о

формах собственности, не будучи связанными жесткими временны-

ми, территориальными и иными критериями.

На практике представлены все три перечисленные в Конституции

РФ формы собственности па землю:

– государственная;

– муниципальная;

– частная.

Степень правовой разработанности каждой различается, что сви-

детельствует о том, что институт права собственности на землю нахо-

дится на стадии формирования и не достиг своего полного развития.

3. Право государственной собственности на землю

Право государственной собственности означает принадлежность

правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Госу-

дарство как субъект права государственной собственности представ-

лено не одним ведомством, а целым рядом различных органов

государственной власти, между которыми распределяются правомо-

чия собственности.

Учитывая федеративное устройство России и существование двух

уровней государственной власти, предусматривается, что право госу-

дарственной собственности существует в виде:

– федеральной собственности;

– собственности субъектов РФ (т.н. субъектной).

Объектом права государственной собственности выступают ин-

дивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в соб-

ственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований

(ст. 214 ГК).

Статьи 16-18 ЗК РФ указывают на три вида собственности: – го-

сударственную, – федеральную собственность на землю, – также соб-

ственность субъектов РФ.

На основании этих статей можно считать, что до тех пор, пока

государственная собственность не разграничена между РФ, субъекта-

ми РФ и муниципальными образованиями, на нее распространяется

право государственной (т.е. той самой «общей», но не разграничен-

ной) собственности с особым правовым режимом.

Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собствен-

ностью осуществляется соответственно органами государственной вла-

сти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя пока в большинстве

случаев принцип раздельного управления не реализуется.

4. Право муниципальной собственности на землю

Право муниципальной собственности на землю – правомочия вла-

дения, пользования, распоряжения земельными участками, принадле-

жащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно

14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального об-

разования полномочия собственника реализуют органы местного са-

моуправления (ст. 125, 215 ГК). В этом качестве органы местного

самоуправления земельные участки во временное и постоянное владе-

ние и пользование (бессрочное) физическим и юридическим лицам,

аренду, собственность физических и юридических лиц и совершать

иные сделки.

Объектами права муниципальной собственности являются земель-

ные участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную

собственность, либо на основании законов РФ и субъектов РФ, при

разграничении государственной собственности на землю. Кроме это-

го, муниципальная собственность возникает в порядке изъятия (выку-

па) земельных участков для муниципальных нужд, изъятия в муници-

пальную собственность, конфискации земельного участка у граждан

и организаций, либо в порядке признания недвижимой вещи бесхо-

зяйной (ст. 53 ЗК, ст. 225 ГК).

В муниципальной собственности могут находиться земельные уча-

стки, расположенные как на территории, т.е. в границах, муниципаль-

ных образований, так и за их пределами.

Территорию муниципального образования составляют:

– земли городских;

– сельских поселений;

– прилегающие к ним земли общего пользования;

– рекреационные зоны;

– земли, необходимые для развития поселений;

– и другие земли в границах муниципального образования неза-

висимо от форм собственности и целевого назначения.

Порядок установления и изменения границ муниципальных обра-

зований определяется законами соответствующих субъектовРФ. Осо-

бый порядок формирования муниципальной собственности установлен

для городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.

Основное назначение муниципальных земель – обеспечение про-

живания, работы и отдыха населения.

5. Право частной собственности на землю. Общая собственность

Право частной собственности означает принадлежность правомо-

чий владения, пользования, распоряжения земельными участками либо

долями в общей собственности отдельным конкретным физическим

или юридическим лицам, которые выступают субъектами права част-

ной собственности на землю..

Соответственно по субъектам право частной собственности де-

лится на два вида:

– право частной собственности физических лиц;

– право частной собственности юридических лиц.

Объектами права частной собственности выступают земельные

участки лишь некоторых категорий земель. Наиболее либерален в этом

смысле правовой режим земель сельскохозяйственного назначения,

приобретение права частной собственности на которые, фактически не

ограничивается. Любые земли сельскохозяйственного назначения мо-

гут быть приобретены в частную собственность в пределах установ-

ленных предельных размеров. В отличие от этого, право частной

собственности не может быть установлено на земли лесного фонда,

земли, занятые объектами обороны, земли общего пользования в по-

селениях и некоторые другие (ст. 27 ЗК РФ).

Правомочия владения, пользования, распоряжения могут быть

ограничены государством. На лиц, имеющих земельные участки на

праве частной собственности, возлагается ряд обязанностей. Они дол-

жны своевременно платить земельный налог, осуществлять мероприя-

тия по охране земель, соблюдать требования градостроительных

регламентов, своевременно приступать к использованию земельного

участка, эффективно использовать землю в соответствии с целевым

назначением и др. (ст. 40, 42 ЗК РФ).

Право частной собственности возникает в результате различного

рода сделок – купли-продажи земельных участков, приватизации,

мены, дарения, наследования, ипотеки, приобретения права собствен-

ности на земельный участок, находящийся в государственной или му-

ниципальной собственности (приватизации). Право частной

собственности удостоверяется свидетельством о государственной ре-

гистрации права частной собственности, выдаваемым учреждениями

юстиции. Право частной собственности возникает с момента такой

регистрации.

Право общей собственности на земельные участки означает при-

надлежность правомочий владения, пользования, распоряжения кон-

кретным земельным участком двум и более индивидуально определенным

физическим и юридическим лицам, которые выступают сособствен-

никами.

Общая собственность существует в виде долевой или совмест-

ной. В первом случае каждому сособственнику определяется и фик-

сируется в соответствии с персональным регистрационным документом

(свидетельством о регистрации права собственности) его доля. Во вто-

ром случае доля каждого не определяется (ст. 244 ГК).

Объектами права общей собственности выступают земельные уча-

стки, образуемые путем добровольного объединения гражданами или

юридическими лицами принадлежащих им на праве частной собствен-

ности земельных участков (долей).

Контрольные вопросы:

1. Понятие и особенности права собственности на землю.

2. Субъекты и объекты права собственности на землю.

3. Содержание права собственности на землю.

4. Основания возникновения и прекращения права собственности на

землю.

Тема 1.3. Государственное земельное управление

Учебные вопросы:

1. Общая характеристика, система и структура государственного

земельного управления.

2. Система органов государственного земельного управления.

3. Функции государственного земельного управления

1. Общая характеристика, система и структура

государственного земельного управления

Государственное земельное управление – часть управленческой

деятельности государства в целом, это организующая исполнительно-

распорядительная деятельность компетентных государственных орга-

нов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед

государством и выраженных в законодательстве. Одновременно, спе-

цифика земельных правоотношений придает государственному управ-

лению в данной области особенные черты, отражающиеся на

содержании функций государственного земельного управления, сис-

теме и структуре государственных органов. Субъектом отношений

государственного земельного управления, с одной стороны выступает

государство, представляемое соответствующими государственными

органами либо иными органами и организациями, которым переданы

государственные полномочия. С другой стороны субъектом выступа-

ют граждане, государственные и негосударственные организации. От-

ношения между государственными органами с одной стороны и

физическими или юридическими лицами с другой, урегулированные

нормами права, именуются управленческими.

2. Система органов государственного земельного управления

Систему органов государственного земельного управления обра-

зуют органы государственной исполнительной власти, объектом управ-

ленческой деятельности которых выступают земельные правоотношения,

включая вопросы собственности на земли, предоставление государствен-

ных земель, учет и контроль за землепользованием. Иными словами –

система высших органов исполнительной власти в РФ, министерств и

ведомств, в компетенцию которых входит обеспечение исполнения зе-

мельного законодательства. Могут входить также органы местного са-

моуправления в той степени, в которой им переданы полномочия

государственного земельного управления.

Исходя из смысла Конституции РФ, государственное земельное

управление входит в совместное ведение РФ и её субъектов.

Государственное земельное управление на федеральном уровне

представляет собой деятельность федеральных органов исполнитель-

ной власти по обеспечению исполнения федеральных законов, регули-

рующих земельные отношения.

На субъектном уровне распространяется на земли, находящиеся в

пределах субъекта, а также на земли, приобретенные на территории

др. субъектов.

На третьем, низовом уровне вертикале государственного земель-

ного управления находится местное самоуправление. Занимает оно это

место только в том случае, когда соответствующие полномочия и фун-

кции государственного земельного управления им переданы.

Управленческие полномочия местных органов самоуправления рас-

пространяются на земельные участки в пределах муниципальных обра-

зований, а также на земельные участки, находящиеся в муниципальной

собственности за пределами границ муниципальных образований.

3. Функции государственного земельного управления

Функции государственного земельного управления – виды дея-

тельности государственных органов исполнительной власти, необхо-

димые для организации исполнения земельного законодательства.

а – Нормативно-правовое регулирование;

б – предоставление и прекращение прав на земельные участки;

в – землеустройство;

г – территориальное планирование и зонирование;

д – учет земель и ведение земельного кадастра;

е – регистрация прав на земельные участки;

ж – контроль за использованием и охраной земель, включая мониторинг.

Контрольные вопросы:

1. Общая характеристика и система государственного земельного уп-

равления.

2. Структура государственного земельного управления.

3. Система органов государственного земельного управления и их

функции.

4. Земельное управление на местном уровне.

Тема 1.4. Земельно-правовые сделки

Учебные вопросы:

1. Понятие земельно-правовой сделки.

2. Купля-продажа права собственности на земельный участок.

3. Приватизация земель.

4. Иные земельно-правовые сделки.

5. Государственная регистрация земельно-правовых сделок.

1. Понятие земельно-правовой сделки

Земельно-правовые сделки – действия граждан и юридических

лиц по установлению, изменению или прекращению гражданских прав

и обязанностей по поводу земли как природного объекта и недвижи-

мого имущества.

Объектами земельно-правовых сделок выступают права граждан

и юридических лиц на индивидуально-обособленные земельные учас-

тки, находящиеся в их собственности либо принадлежащие им на дру-

гих титулах. Объектами сделок могут быть также права на земельные

участки, закрепленные за государственными или муниципальными

органами.

В зависимости от объема передаваемых гражданских прав и обя-

занностей на земельные участки земельно-правовые сделки можно

разделить на две группы:

– сделки, связанные с передачей всех правомочий собственности и отчуждением земельного участка;

– сделки, в результате которых передается часть правомочий собственности.

К первой группе относятся такие виды сделок, как купля-прода-

жа права частной собственности на земельный участок, мена, даре-

ние, различные формы приобретения права частной собственности на

земельные участки, находящиеся в государственной или муниципаль-

ной собственности, изъятие путем выкупа земельного участка для го-

сударственных или муниципальных нужд.

Часть правомочий собственности передается в результате сделок

аренды, пользования (временного, постоянного, ограниченного), по-

жизненного наследуемого владения, ренты, залога, передачи в дове-

рительное управление.

К земельно-правовым сделкам не относятся действия, связанные

с принудительным изменением либо прекращением прав на земельные

участки. В эту категорию не попадают принудительное прекращение прав

на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками ввиду

ненадлежащего использования земельного участка, изъятия земельно-

го участка, находящегося в частной собственности, используемого с

различного рода нарушениями, реквизиция, конфискация и национали-

зация.

2. Купля-продажа права собственности на земельный участок

Это – возмездная сделка, в которой одна сторона передает право

собственности на земельный участок другой стороне в обмен на де

нежную компенсацию.

Порядок купли-продажи распространяется также на право арен-

ды. Продажа или передача права собственности на государственные

или муниципальные земли гражданам и юридическим лицам осуще-

ствляется в соответствии с особыми правилами, в порядке приобре-

тения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или

муниципальной собственности (ст. 28 ЗК).

Купля-продажа права частной собственности на земельный уча-

сток оформляется договором продажи недвижимости, по общему пра-

вилу, не подлежащим нотариальному заверению (ст. 550 ГК). Объектом

купли-продажи может быть только земельный участок, прошедший

государственный кадастровый учет.

Он составляется между продавцом и покупателем в письменном

виде в соответствии с установленной типовой формой.

В договоре, помимо данных об участниках сделки, указываются

кадастровый номер земельного участка, его площадь, целевое назна-

чение, местоположение, нормативная цена и стоимость земельного

участка, обременения (ограничения).

По особой процедуре продается земля крестьянских хозяйств и

сельскохозяйственных организаций (сельскохозяйственных угодий).

Преимущественным правом покупки таких земельных участков пользу-

ются субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ,

местный орган самоуправления, которые должны быть извещены в

письменной форме продавцом (заказным письмом с уведомлением о

вручении) о намерении продать земельный участок. Продавец может

продать свой земельный участок третьему лицу, только если высший

орган исполнительной власти субъекта РФ или местный орган само-

управления не уведомил продавца о намерении приобрести такой уча-

сток в течение месяца.

3. Приватизация земель

Приватизация земель – сделка, в результате которой происходят

отчуждение государственной или муниципальной собственности и ее

передача в частную собственность граждан и юридических лиц. В ре-

зультате приватизации меняется форма собственности – государствен-

ной или муниципальной на частную.

Объектами приватизации могут быть только те земельные участ-

ки, которые не изъяты из оборота в соответствии со ст. 27 ЗК, другими

законами и подзаконными актами.

К настоящему моменту сложилось несколько способов приобре-

тения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или

муниципальной собственности. В зависимости от условий приватиза-

ции и целевого использования приобретаемых земельных участков

применяются следующие процедуры:

– приватизация земель в порядке реорганизации колхозов и

совхозов;

– приобретение прав на земельные участки гражданами для це-

лей, не связанных со строительством;

– приобретение права собственности на земельные участки, пре-

доставленные гражданам и организациям на праве постоянного (бес-

срочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения;

– приобретение прав на земельные участки, на которых располо-

жены здания, строения, сооружения;

– приобретение прав на земельные участки для строительства.

Приватизация может быть платной и бесплатной.

4. Иные земельно-правовые сделки

На стадии скорее начального развития находится правовое регу-

лирование сделок мены, дарения и залога земельных участков.

Мена земельных участков является земельно-правовой сделкой,

близкой по сути и процедуре к купле-продаже.

Принципиальная разница между земельно-правовыми сделка ми

мены и купли-продажи заключается в том, что в первом случае ком-

пенсацией за передаваемое право собственности на получаемый в об-

мен земельный участок служит право собственности на другой

земельный участок.

Объектами сделки мены выступают права собственности на обмениваемые земельные участки (в том числе земельные доли в общей

собственности). При совершении сделки мены фактически происходит обмен этими правами между их обладателями.

Применительно к пожизненному наследуемому владению прямо

установлено право владельцев лишь передавать земельные участки по

наследству. Сделки, связанные с отчуждением земельного участка,

не допускаются.

Еще одной разновидностью земельно-правовой сделки, фактически применяемой лишь к праву частной собственности физических и

юридических лиц на земельные участки, является сделка дарения.

Дарение – действие, в результате совершения которого одна сторона

(даритель) передает или обязуется передать безвозмездно другой сто-

роне (одаряемому) право собственности или иное имущественное право

на земельный участок.

Залог (ипотека) земельного участка означает действие, когда соб-

ственник либо арендатор земельного участка (залогодатель) берет на

себя обязательство в надлежащий срок либо при наступлении установлен-

ных событий передать свои права на земельный участок другому лицу

(залогодержателю) взамен на предоставляемый им кредит, заем или иное

обязательство, в том числе основанное на купле-продаже, аренде, дру-

гих договорах или причинении вреда. Событиями, служащими основа-

нием возникновения права залогодержателя на земельный участок,

является невыплата предоставленного займа либо невыполнение иного

обязательства к определенному сторонами времени.

Залог представляет собой одну из форм обременения земельного

участка.

Объектом залога могут быть право частной собственности на зе-

мельный участок либо земельную долю в общей собственности, а так-

же право аренды. Не могут быть предметом залога земельные участки,

находящиеся в государственной и муниципальной собственности, по-

жизненном наследуемом владении либо пользовании. Не допускается

залог права частной (общей) собственности либо аренды полевых зе-

мельных участков личных подсобных хозяйств.

Внесение земельной доли в уставный (складочный) фонд юриди-

ческого лица является особой формой сделки, установленной только

для собственников земельных долей.

Внесение права собственности или пользования земельной долей

допускается только в том случае, если это прямо установлено учреди-

тельным договором данной сельскохозяйственной организации. При

передаче права собственности на земельную долю сельскохозяйствен-

ная организация как юридическое лицо приобретает право собствен-

ности, и соответственно собственник пере данной земельной доли его

теряет. Право нового собственника организации удостоверяется над-

лежащим образом зарегистрированным государственным свидетель-

ством.

5. Государственная регистрация земельно-правовых сделок

Действия по совершению земельно-правовых сделок осуществ-

ляются под контролем государства. В качестве формы контроля при-

меняется государственная регистрация земельно-правовых сделок,

производимая в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997

г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним».

Договоры о совершении сделок, приложения к договору и иные

документы регистрируются в Едином государственном реестре прав

на недвижимое имущество и сделок с ним.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и виды земельно-правовых сделок.

2. Купля-продажа права собственности на земельный участок как вид

земельно-правовой сделки.

3. Приватизация земель как вид земельно-правовых сделок.

4. Договоры мены, дарения и залога как вид земельно-правовых

сделок.

5. Государственная регистрация земельно-правовых сделок, понятие и

назначение.

Тема 1.5. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Учебные вопросы:

1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

2. Общая характеристика правого режима данного вида земель.

3. Правовой режим крестьянских хозяйств.

4. Правовой режим сельскохозяйственных предприятий.

5. Особенности использования сельскохозяйственных угодий.

6. Фонд перераспределения земель.

1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за

чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а

также предназначенные для этих целей.

Главная особенность этой категории земель состоит в том, что

земля здесь выступает в качестве основного средства производства

продуктов питания и кормов для животных, а также сырья для про-

мышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения

установлен особый правовой режим, имеющий целью как охрану и

повышение плодородия почв, так и недопущение выведения таких зе-

мель из сельскохозяйственного оборота.

Субъектами прав на земельные участки с\х назначения могут быть

граждане и организации, отвечающие установленным критериям для

пользователей этой категории земель.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются:

– сельскохозяйственные угодья;

– земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуника-

циями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для

обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) при-

родных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоема-

4.Административная ответственность за нарушение земельного зако-

нодательства.

5. Способы возмещения вреда, причиненного земельным правонару-

шением.

ми, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для

производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйствен-

ной продукции.

2. Общая характеристика правого режима данного вида земель

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться

для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных

насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с

сельскохозяйственным производством целей:

гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские)

хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животновод-

ство, огородничество;

хозяйственными товариществами и обществами, производствен-

ными кооперативами, государственными и муниципальными унитар-

ными предприятиями, иными коммерческими организациями;

некоммерческими организациями, в том числе потребительскими

кооперативами, религиозными организациями;

казачьими обществами;

опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учеб-

но-производственными подразделениями научно-исследовательских

организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного

профиля и общеобразовательных учреждений;

общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и

Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития

их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

3. Правовой режим крестьянских хозяйств

Крестьянское хозяйство – форма ведения коммерческого с\х про-

изводства, основанного на индивидуальном предпринимательстве.

Право на создание крестьянского хозяйства и на получение зе-

мельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный граж-

данин РФ, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в

сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо про-

шедший специальную подготовку. В случае наличия нескольких пре-

тендентов преимущественное право на получение земельного участка

имеют граждане, проживающие в данной местности.

Гражданам земельные участки из состава земель сельскохозяй-

ственного назначения могут быть предоставлены для создания кресть-

янского (фермерского) хозяйства. В этом случае гражданин приобретает

правовой статус индивидуального предпринимателя и использует пре-

доставленный земельный участок для ведения товарного сельскохо-

зяйственного производства.

Личное подсобное хозяйство – это своеобразная форма произ-

водства сельскохозяйственной продукции, имеющая характер лично-

го потребления.

Правовой режим земель, которые используются для ведения са-

доводства и огородничества, регулируется главным образом Федераль-

ным законом «О садоводческих, огороднических и дачных

некоммерческих объединениях граждан». Содержание и особенности

правового режима этих земель определены той целью, для которой

они используются.

Существует две основные правовые формы ведения садоводства

и огородничества: коллективная и индивидуальная. В рамках коллек-

тивной формы осуществления такой деятельности граждане могут

создавать садоводческие, огороднические некоммерческие товарище-

ства, садоводческие, огороднические потребительские кооперативы

либо садоводческие, огороднические некоммерческие партнерства. В

то же время законодательство допускает возможность вести садовод-

ство или огородничество в индивидуальном порядке.

4. Правовой режим сельскохозяйственных предприятий

Использование земель сельскохозяйственного назначения могут

осуществлять юридические лица, в т.ч. и те организации, для которых

такое производство не является основным: предприятия промышлен-

ности, религиозные организации (например, монастыри) для устрой-

ства подсобных сельских хозяйств.

Но основную массу сельскохозяйственных земель занимают орга-

низации, непосредственно ведущие аграрное производство, правовой

статус которых различен. Их большинство в настоящее время состав-

ляют сельскохозяйственные коммерческие организации.

Сельскохозяйственные коммерческие организации могут функци-

онировать в тех формах, которые предусмотрены действующим граж-

данским законодательством. Согласно ГК различают хозяйственные

общества, товарищества и кооперативы.

5. Особенности использования сельскохозяйственных угодий

Сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, за-

лежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноград-

никами и другими), – в составе земель сельскохозяйственного назначения

имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Для строительства промышленных объектов и иных несельскохо-

зяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения

сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные уго-

дья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по

кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, свя-

зи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других по-

добных сооружений допускается предоставление сельскохозяйственных

угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого

качества. Данные сооружения размещаются главным образом вдоль ав-

томобильных дорог и границ полей севооборотов.

6. Фонд перераспределения земель

В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного

производства, создания и расширения крестьянских (фермерских)

хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, живот-

новодства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе

земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перерасп-

ределения земель, который формируется за счет земельных участков

из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот

фонд:

1) при добровольном отказе от земельного участка;

2) если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни

один из наследников не принял наследство, либо все наследники ли-

шены завещателем наследства, либо наследник отказался от наслед-

ства в пользу государства или отказался от наследства без указания,

в пользу кого он отказывается от наследства;

3) при принудительном изъятии земельного участка в случаях,

предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами.

При этом, сведения о наличии земель в фонде перераспределения

земель являются общедоступными.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

2. Общая характеристика правого режима данного вида земель.

3. Правовой режим крестьянских (фермерских хозяйств).

4. Правовой режим сельскохозяйственных организаций.

5. Порядок предоставления земли для ведения крестьянского (фермер-

ского) хозяйства.

Тема 1.6. Правовой режим земель поселений

Учебные вопросы:

1. Понятие и состав земель поселений.

2. Общая характеристика правового режима земель поселений.

3. Пригородные зоны.

1. Понятие и состав земель поселений

Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.

Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны . Выделяются два связанных признака, по которым земли могут

быть отнесены к данной категории:

1) использование (или предназначение) земель для застройки и

развития городских и сельских поселений;

2) отделение этих земель чертой поселения от земель других кате-

горий.

Земли поселений являются единственной категорией земель в

Российской Федерации, границы которой можно четко определить на

основании закона

Вся территория поселения подлежит разделению только на терри-

ториальные зоны. Правила землепользования и застройки – норматив-

ные правовые акты, которые устанавливают порядок осуществления

градостроительной деятельности на территориях поселений и разраба-

тываются, утверждаются и реализуются органами местного самоуп-

равления. Исключение из этого правила составляют лишь города

федерального значения Москва и Санкт-Петербург, для которых дан-

ные правила утверждаются законами этих городов – субъектов РФ.

Генеральный план градостроительная документация о градостро-

ительном планировании развития территорий городских и сельских

поселений

Состав земель поселений и зонирование территорий

В состав земель поселений могут входить земельные участки, от-

несенные в соответствии с градостроительными регламентами к сле-

дующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

2. Общая характеристика правового режима земель поселений

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям при-

надлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижи-

мости не соответствуют установленному градостроительному регла-

менту территориальных зон в случае, если:

– виды их использования не входят в перечень видов разрешен-

ного использования;

– их размеры не соответствуют предельным значениям, установ-

ленным градостроительным регламентом.

3. Пригородные зоны

В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся

за пределами черты городских поселений, составляющие с городом

единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не

входящие в состав земель иных поселений.

В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйствен-

ного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для раз-

вития города.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением

пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-

Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Россий-

ской Федерации.

Границы и правовой режим пригородных зон городов федераль-

ного значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяют-

ся федеральными законами.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и основное назначение земель поселений.

2. Состав земель поселений.

3. Общая характеристика правового режима земель населенных пунктов.

Тема 1.7. Земли промышленности, энергетики и земли иного специального назначения

Учебные вопросы:

1. Понятие и состав земель промышленности, энергетики, транспорта,

связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обес-

печения космической деятельности, земель обороны, безопасности

и земель иного специального назначения.

2. Земли промышленности.

3. Земли энергетики.

4. Земли транспорта.

5. Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики.

6. Земли для обеспечения космической деятельности.

7. Земли обороны и безопасности.

1. Понятие и состав земель промышленности, энергетики,

транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики,

земель для обеспечения космической деятельности, земель

обороны, безопасности и земель иного специального назначения

Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радио-

вещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения кос-

мической деятельности, землями обороны, безопасности и землями

иного специального назначения признаются земли, которые располо-

жены за чертой поселений и используются или предназначены для обес-

печения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов

промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, те-

левидения, информатики, объектов для обеспечения космической дея-

тельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных

специальных задач и права на которые возникли у участников земель-

ных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодек-

сом, федеральными законами и законами субъектов Российской

Федерации (далее – земли промышленности и иного специального на-

значения).

Земли промышленности и иного специального назначения состав-

ляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации.

Земли промышленности и иного специального назначения в зави-

симости от характера специальных задач, для решения которых они

используются или предназначены, подразделяются на:

1) земли промышленности;

2) земли энергетики;

3) земли транспорта;

4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

5) земли для обеспечения космической деятельности;

6) земли обороны и безопасности;

7) земли иного специального назначения.

В состав земель промышленности и иного специального назначе-

ния в целях обеспечения безопасности населения и создания необхо-

димых условий для эксплуатации объектов промышленности,

энергетики, особо радиационно- опасных и ядерно-опасных объектов,

пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транс-

портных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-за-

щитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Порядок использования отдельных видов земель промышленнос-

ти и иного специального назначения, а также установления зон с осо-

быми условиями использования земель данной категории определяется:

1) Правительством Российской Федерации в отношении указан-

ных земель, находящихся в федеральной собственности;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Феде-

рации в отношении указанных земель, находящихся в собственности

субъектов Российской Федерации;

3) органами местного самоуправления в отношении указанных

земель, находящихся в муниципальной собственности.

Особенностью правового режима данной категории земель являет-

ся установление различных видов зон с особыми условиями использо-

вания земель. Такие зоны устанавливаются в целях обеспечения

безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуа-

тации промышленных, транспортных и иных объектов. Установление зон

с особыми условиями использования земель дает возможность не изы-

мать эти земли и предоставлять земельные участки для несельскохозяй-

ственных специальных целей, имеющие минимальные размеры.

2. Земли промышленности

Землями промышленности признаются земли, которые использу-

ются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и

(или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые

возникли у участников земельных отношений по основаниям, предус-

мотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов

Российской Федерации.

Земли промышленности как отдельный вид рассматриваемой ка-

тегории земель находятся только вне территорий поселений.

Наиболее важные признаки земель промышленности состоят в том,

что они расположены вне территорий населенных пунктов и обслужи-

вают производственные, административно-хозяйственные и жилищно-

строительные нужды промышленных предприятий.

3. Земли энергетики

Землями энергетики признаются земли, которые используются или

предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксп-

луатации объектов энергетики и права на которые возникли у участни-

ков земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ,

федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения деятельности организаций и объектов энер-

гетики могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных

установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных

веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и дру-

гих электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов;

2) размещения воздушных линий электропередачи, наземных со-

оружений кабельных линий электропередачи, подстанций, распреде-

лительных пунктов, других сооружений и объектов энергетики.

Для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации

объектов энергетики могут устанавливаться охранные зоны элект-

рических сетей.

4. Земли транспорта

Землями транспорта признаются земли, которые используются или

предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эк-

сплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водно-

го, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права

на которые возникли у участников земельных отношений по основа-

ниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами

субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации

объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земель-

ные участки для:

1) размещения железнодорожных путей;

2) размещения, эксплуатации, расширения и реконструкции стро-

ений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов,

железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, не-

обходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструк-

ции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений,

сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транс-

порта;

3) установления полос отвода и охранных зон железных дорог.

5. Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики

Землями связи, радиовещания, телевидения, информатики при-

знаются земли, которые используются или предназначены для обеспе-

чения деятельности организаций и (или) объектов связи, радиовещания,

телевидения, информатики и права на которые возникли у участников

земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, фе-

деральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения связи (кроме космической связи), радиове-

щания, телевидения, информатики могут предоставляться земельные

участки для размещения объектов соответствующих инфраструктур,

включая:

1) эксплуатационные предприятия связи, на балансе которых на-

ходятся радиорелейные, воздушные, кабельные линии связи и соот-

ветствующие полосы отчуждения;

2) кабельные, радиорелейные и воздушные линии связи и линии

радиофикации на трассах кабельных и воздушных линий связи и ра-

диофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;

3) подземные кабельные и воздушные линии связи и радиофика-

ции и соответствующие охранные зоны линий связи;

4) наземные и подземные необслуживаемые усилительные пунк-

ты на кабельных линиях связи и соответствующие охранные зоны;

5) наземные сооружения и инфраструктуру спутниковой связи.

6. Земли для обеспечения космической деятельности

Землями для обеспечения космической деятельности признаются

земли, которые используются или предназначены для обеспечения де-

ятельности организаций и (или) объектов космической деятельности и

права на которые возникли у участников земельных отношений по

основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и за-

конами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения космической деятельности могут предостав-

ляться земельные участки для размещения наземных объектов косми-

ческой инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы

и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и

пункты управления полетами космических объектов, пункты приема,

хранения и переработки информации, базы хранения космической тех-

ники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны призем-

ления космических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты

экспериментальной базы для отработки космической техники, центры

и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные соору-

жения и технику, используемые при осуществлении космической дея-

тельности.

Земельные участки, используемые под районы падения отделяю-

щихся частей ракет эпизодически, у собственников земельных участ-

ков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных

участков не изымаются.

7. Земли обороны и безопасности

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые ис-

пользуются или предназначены для обеспечения деятельности Воору-

женных Сил Российской Федерации, войск Пограничной службы

Российской Федерации, других войск, воинских формирований и ор-

ганов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих фун-

кции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности

территории Российской Федерации, защите и охране Государственной

границы Российской Федерации, информационной безопасности, дру-

гим видам безопасности в закрытых административно-территориаль-

ных образованиях, и права на которые возникли у участников зе-

мельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ,

федеральными законами.

В целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные

участки для:

1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой го-

товности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,

воинских формирований и органов (размещение военных организа-

ций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота,

проведение учений и иных мероприятий);

2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, спе-

циальной, космической техники и боеприпасов (испытательных поли-

гонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);

3) создания запасов материальных ценностей в государственном

и мобилизационном резервах (хранилища, склады и другие).

При необходимости временного использования земель (террито-

рий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуж-

дами обороны, земельные участки у собственников земельных

участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земель-

ных участков не изымаются.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и состав земель промышленности и иного специального

назначения.

2. Общая характеристика правого режима данного вида земель.

3. Элементы и принципы правого режима земель промышленности

иного специального назначения.

4. Правовой режим земель транспорта, понятие и характеристика.

5. Правовой режим земель энергетики, понятие и характеристика.

Тема 2.1. Предмет, метод и система природоресурсного права

В основе деления российского права на отрасли лежит неправовой критерий- предмет правового регулирования, или общественные отношения, которые подлежат регулированию нормами отрасли права. Для общественных отношений, составляющих предмет природоресурсного права, системообразующим признаком является извлечение природного ресурса из окружающей природной среды, сопровождающееся нарушением многоуровневого взаимодействия ресурса и среды. Совокупность отношений, связанных с добычей ( извлечением) природных ресурсов составляют предмет природоресурсного права.

Центральное место среди них занимают ресурсные отношения. Они включают в себя отношения по непосредственному извлечению природных ресурсов из среды их естественного пребывания и сопутствующие им отношения по поиску, оценке, разведке природных ресурсов и проведению иных исследовательских работ. Наличие последних является обязательным, поскольку ресурсопользователю передается в пользование ресурс, количественные и качественные характеристики которого указываются в лицензии (договоре, соглашении) на ресурсопользование. Отношения по поиску, оценке и разведке природных ресурсов и по их извлечению из окружающей среды составляют в совокупности ресурсные отношения.

Отношениями по непосредственной добыче ресурса предмет природоресурсного права не исчерпывается и включает в себя также отношения, тесно связанные с ресурсными. Их можно разделить на 5 групп: 1) предшествующие ресурсным; 2) отношения по безопасности и рационализации ресурсопользования; 3) отношения собственности на природные ресурсы; 4) отношения по государственному управлению ресурсопользованием; 5) отношения, связанные с привлечением субъектов природоресурсного права к ответственности и отношения по рассмотрению споров, возникающих в связи с использованием природных ресурсов и возмещению вреда, причиненного неправомерным ресурсопользованием.

Отношения, предшествующие ресурсным, включают в себя:

1) Отношения, связанные с участием субъектов
природоресурсного права в конкурсах, аукционах по
приобретению права ресурсопользования, заключением
договоров, соглашений на использование природных
ресурсов. 2) Отношения по лицензированию

ресурсопользования возникают в ходе оформления, выдачи, государственной регистрации лицензий.

Отношения по безопасности и рационализации ресурсопользования длятся на протяжении всей деятельности, связанной с ресурсопользованием. Их цели: а) достижение наиболее полного извлечения ресурса, предотвращение ухудшения его качества, загрязнения мест расположения природных ресурсов и снижение потерь ресурса при его добыче; б) минимизация вредного воздействия природных факторов и технологических процессов извлечения ресурса на здоровье человека. Безопасность ресурсопользования подразумевает здоровые и безопасные условия не только для работников добывающих производств, но и для иных лиц, на которых может оказать вредное воздействие ухудшение состояния окружающей среды, вызванное добычей природных ресурсов.

Отношения собственности на природные ресурсы включают в себя отношения федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности на природные ресурсы.

Государственное управление природными ресурсами предполагает отношения по: ведению государственного мониторинга и государственного кадастра природных ресурсов; составлению ресурсных балансов и схем комплексного использования природных ресурсов; лимитированию ресурсопользования; контролю за использованием природных ресурсов и соблюдением природоресурсного законодательства.

В управлении ресурсопользованием принимают участие специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, наделенные государственно-властными полномочиями. Поэтому отношения по государственному управлению использованием и охраной природных ресурсов в известной мере регулируются нормами административного права.

Привлечение пользователей природных ресурсов к
ответственности и рассмотрение споров, связанных с
ресурсопользованием, осуществляется административными органами, судами, арбитражными судами, третейскими, в том числе международными, судами. Решение любого административного органа может быть обжаловано в суд, арбитражный суд в соответствии с правилами подведомственности.

Метод правового регулирования- юридический критерий самостоятельности отрасли права обычно понимается как совокупность юридических приемов (способов) правового воздействия на общественные отношения. К особенностям метода правового регулирования природоресурсных отношений В. М. Лебедев относит:

«1) Основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношения по использованию природных ресурсов - разрешительный ( лицензия), сочетаемый с договорным ( соглашение, договор о ресурсопользовании).

2) Общее юридическое положение субъектов
природоресурсного правоотношения характеризуется
правом ресурсопользователя на получение, продление
лицензии, на отказ от нее, на заключение договора о
ресурсопользовании и неуклонное подчинение стандартам
(юридическим правилам, нормам), обеспечивающим
технологический процесс конкретного вида
ресурсопользования.

3) Императивное установление государством правил
использования природных ресурсов в форме стандартов
ресурсопользования сочетается с дозволением-
предоставлением ресурсопользователю права заключать
договор об использовании природных ресурсов с
ресурсодержателем, самостоятельно выбирать вид своей
деятельности по использованию природного ресурса,
ограничивать или расширять свою деятельность, не выходя
за пределы лицензии, договора.

4) Характер связи субъектов природоресурсного
правоотношения- возмездный с сочетанием элементов
власти и подчинения, пределы которых ограничены законом
или соглашением между субъектами природоресурсного
правоотношения».

Правовой режим- порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность регулирования5. Известную роль в обособлении отрасли права может играть механизм правового регулирования6 - интегральная характеристика возможных форм воздействия на общественные отношения, включающих в себя нормы права, правоотношения, индивидуальные правовые акты. При этом метод правового регулирования является формой правового режима, а механизм правового регулирования выступает в качестве содержания правового режима.

Лицензионный характер ресурсопользования обусловливает одну из особенностей правового режима ресурсопользования - обязательное участие государства или специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов как носителей государственно-властных полномочий в отношениях по использованию природных ресурсов.

Государственные органы, заключая договоры и соглашения ресурсопользования, выступают в них, с одной стороны, как равноправный участник договора, с другой стороны- как представитель государства, являющегося собственником ресурса, предоставляемого в пользование. Это исключает возможность отнесения договоров и соглашений в сфере ресурсопользования к гражданско-правовым. Элементы публично- правового характера регулирования отношений по использованию ресурсов проявляются также в обязательном участии в них органов государственной власти и местного самоуправления тех субъектов РФ, на территориях которых проживают коренные малочисленные народности.

Другой особенностью правового режима ресурсопользования является государственная собственность на недра, воды, леса, объекты животного мира, природные лечебные ресурсы, а также исключительные суверенные права Российской Федерации в отношении разведки и добычи ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, обусловленные необходимостью управления природными ресурсами в целях их рационального и безопасного использования в интересах всего гражданского общества и в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Одним из критериев самостоятельности отрасли права является наличие кодификационного акта. Использование отдельных природных ресурсов регулируется кодифицированными нормативными актами природоресурсного законодательства, существует значительное количество подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Это свидетельствует о высокой степени нормативной урегулированное™ отношений, составляющих предмет природоресурсного права.

Предпосылкой обособления отрасли права служит заинтересованность гражданского общества в совершенствовании правового регулирования определенной группы общественных отношений. Подтверждением этого является внушительное количество законов и подзаконных нормативных актов, принятых в области ресурсопользования в 1995-2000 г.г. Однако процесс формирования системы природоресурсного законодательства не завершен.

Совокупность правовых норм, регулирующих определенные общественные отношения, может рассматриваться как самостоятельная отрасль права только тогда, когда она обладает определенной целостностью. Общественные отношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов, входя в предмет природоресурсного права, объективно взаимосвязаны. Система ресурсных и связанных с ними отношений обеспечивает поиск, оценку, разведку природных ресурсов, их добычу при соблюдении условий рациональности и безопасности в условиях государственного управления использованием и охраной природных ресурсов.

В системе природоресурсного права можно выделить группы норм общего, особенного и единичного действия. В основе дифференциации норм природоресурсного права лежит существование в природе интегрального ресурса, отдельных видов природных ресурсов и природных объектов. Наличие норм общего действия обусловлено единством предмета правового регулирования отрасли. Различные природные ресурсы и объекты являются составной частью единой и неделимой природы. Поэтому правовое регулирование, например, недропользования, водопользования, лесопользования и др., имеет в своей основе идентичные правовые принципы и подходы. Естественные свойства некоторых природных ресурсов обусловливают однотипность подходов к правовому регулированию отношений по их добыче. Поэтому законодатель регулирует такие отношения сходным образом.

Учет особенностей указанных отношений приводит к установлению в природоресурсном праве норм, распространяющих свое действие на отношения, связанные с добычей нескольких видов природных ресурсов, или норм особенного действия. Несмотря на общность отношений по добыче различных природных ресурсов, существует специфика правового регулирования отдельных видов ресурсопользования и использования природных объектов, что предполагает существование в системе природоресурсного права норм единичного действия.

В систему природоресурсного права иногда ошибочно включают нормы, регулирующие отношения по охране природных ресурсов, отождествляя их с отношениями по рациональному использованию. Между тем это взаимно исключающие друг друга отношения. Рациональное использование природного ресурса предполагает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе7. Извлечение природного ресурса изначально предполагает нанесение вреда окружающей среде, в то время как основная цель охраны природы-недопущение такого вреда.

Наличие норм, регулирующих отношения по использованию любых природных ресурсов (норм общего действия) и норм особенного и единичного действия влечет необходимость выделения в природоресурсном праве Общей и Особенной частей.

Общая часть природоресурсного права не является суммативным объединением общих частей Водного, Лесного кодексов РФ и других нормативных актов природоресурсного права. Нормативные акты, регулирующие отношения ресурсопользования, содержат нормы не только природоресурсного, но и экологического, гражданского, финансового права, которые не включаются в систему природоресурсного права. Многие нормы, составляющие Общую часть указанных кодексов, по своему содержанию должны быть отнесены к Особенной части природоресурсного права.

Общая часть природоресурсного права включает в себя ряд правовых институтов, содержащих нормы общего и особенного действия, которые регулируют отношения, связанные с добычей любых видов природных ресурсов, устанавливают принципы ресурсопользования, правовое положение субъектов и объектов природоресурсных правоотношений.

Институты Общей части природоресурсного права:

1. Общие положения природоресурсного права, включая нормы, определяющие предмет, сферу действия, особенности метода правового регулирования, принципы отрасли.

2. Право собственности на природные ресурсы в Российской Федерации и исключительные суверенные права Российской Федерации на них.

3. Ресурсопользование.

4. Объекты и субъекты природоресурсных правоотношений.

5. Государственное управление рациональным и безопасным использованием природных ресурсов в Российской Федерации.

6. Ответственность за природоресурсные правонарушения и порядок рассмотрения природоресурсных споров.

Отношения, возникающие в связи с добычей отдельных видов природных ресурсов, регулируются нормами, включенными в институты Особенной части природоресурсного права:

1. Недропользование.

2. Водопользование.

3. Лесопользование.

4. Пользование объектами животного мира.

5. Пользование природными лечебными ресурсами.

Тема 2.2. Основные понятия и термины природоресурсного права

Антропогенное воздействие - влияние (как положительное, так и отрицательное) результатов деятельности человека на окружающую природную среду.

Безопасное ресурсопользование - использование природных ресурсов способами, обеспечивающими минимально возможный уровень неблагоприятного воздействия природных и антропогенных факторов, обусловленных извлечением природных ресурсов, на здоровье людей.

Внутренние морские воды - воды, находящиеся между берегом государства и прямыми исходными линиями, принятыми для отсчета ширины территориального моря РФ.

Биосфера - геологическая оболочка Земли, заселенная жизнью и качественно преобразованная ею в направлении формирования и повышения жизнепригодных свойств.

Водные ресурсы - запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы человеком.

Водопользование - юридически обусловленная деятельность граждан, юридических лиц, иных субъектов природоресурсного права, связанная с использованием водных объектов.

Возобновление природных ресурсов- полное или частичное самовосстановление природных ресурсов, происходящее естественным путем или при участии человека.

Восполнение природных ресурсов - открытие новых источников и запасов природных ресурсов, осуществляемое при проведении поисково-разведочных работ.

Воспроизводство природных ресурсов - совокупность мероприятий, обеспечивающих поддержание состояния природных ресурсов на имеющемся уровне или повышение их количественных и (или) качественных характеристик.

Восстановление природных ресурсов- комплекс мероприятий, направленных на получение природных ресурсов в количествах, близких к естественным, после их полного или частичного истощения.

Государственное управление ресурсопользованием - комплекс проводимых уполномоченными государственными органами мероприятий по мониторингу природных ресурсов, их учету и ведению кадастров, составлению и реализации программ использования, защиты и восстановления природных ресурсов, а также лицензированию и лимитированию (нормированию) ресурсопользования.

Государственный кадастр природных ресурсов - систематизированный свод данных о природных объектах и содержащихся в них ресурсах, а также сведений об использовании природных ресурсов и ресурсопользователях.

Государственный мониторинг природных ресурсов -отслеживание состояния природных ресурсов и составление на этой основе оценок их количественного и качественного состояния, динамики изменения в целях государственного управления использованием природных ресурсов.

Добыча природных ресурсов - извлечение природных ресурсов из окружающей среды с целью потребления, сопровождающееся необратимым нарушением взаимодействия материальных объектов природы.

Животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

Интегральный природный ресурс- совокупность природных ресурсов, характеризующаяся такими взаимосвязями, при которых количественное или качественное изменение одного из них с неизбежностью влечет изменение характеристик других ресурсов.

Исключительная экономическая зона Российской Федерации - морской район с особым правовым режимом, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, включая все острова РФ, за исключением скал, не пригодных для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности. Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

Комплексное ресурсопользование - использование природно-ресурсного потенциала, при котором добыча одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам.

Континентальный шельф Российской Федерации -морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние

Если подводная окраина материка простирается более чем на 200 морских миль, допускается проведение внешней границы континентального шельфа на расстоянии 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Лесной фонд - все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли).

Лесопользование- использование лесного фонда в целях извлечения основных и второстепенных лесных ресурсов, а также для удовлетворения иных потребностей, не связанных с изъятием лесных ресурсов.

Лимиты ресурсопользования - научно обоснованные, предельно допустимые в данных условиях объемы изъятия природных ресурсов, не влекущие их истощения.

Лицензия на ресурсопользование - выданное компетентным государственным органом специальное разрешение, удостоверяющее право ее владельца на пользование природным ресурсом в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении оговоренных условий ресурсопользования.

Месторождения полезных ископаемых -естественные скопления полезных ископаемых, по количеству, качеству и условиям залегания пригодные для промышленного и иного хозяйственного использования.

Морские научные исследования на континентальном шельфе- фундаментальные или прикладные исследования и проводимые для этих целей экспериментальные работы, направленные на получение знаний по всем аспектам природных процессов, происходящих на морском дне и в его недрах.

Невозобновимые природные ресурсы- природные ресурсы, которые невозможно восстановить за время, соизмеримое со временем хозяйственной деятельности человечества.

Неживые ( минеральные) ресурсы исключительной экономической зоны РФ- минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения.

Недра- часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недропользование- использование полезных свойств недр Земли для изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их извлечением.

Объекты животного мира- организмы животного происхождения или их популяции.

Общераспространенные полезные ископаемые - полезные ископаемые, запасы которых свидетельствуют об относительной достаточности их для удовлетворения потребностей народного хозяйства на перспективу и в случае их истощения могут быть заменены однотипными полезными ископаемыми.

Особое водопользование- пользование водным объектом ограниченным кругом лиц.

Оценка природных ресурсов- мероприятия,
направленные на определение технической возможности и
социально - экономической целесообразности использования ресурса

Поверхностные водные объекты- постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты водного режима.

Подземные водные объекты- сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

Поиск природных ресурсов - локализация проявлений природных ресурсов способами, не требующими их извлечения.

Полезные ископаемые- твердые, жидкие и газообразные природные образования земной коры, используемые или пригодные для использования во всех сферах человеческой деятельности.

Поресурсное законодательство - совокупность законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с использованием одного из видов природных ресурсов.

Природно-ресурсный потенциал территории -совокупность природных ресурсов, объектов, средообразующих факторов и условий ( включая климатические, геологические, гидрологические и другие условия), которые могут быть использованы в процессе хозяйственной или иной деятельности.

Природные лечебные ресурсы- минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Природные ресурсы - локализованные в пространстве компоненты материи, способные удовлетворять потребности человека.

Природные условия- совокупность различных характеристик окружающей природной среды, отражающих ее состояние.

Природный объект- ограниченный в пространстве комплекс взаимосвязанных материальных элементов природы естественного происхождения.

Природопользование - хозяйственная и иная деятельность, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду.

Природоресурсное право- система правовых норм, обычаев и традиций, регулирующих общественные отношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов, а также связанные с ними отношения.

Разведка природных ресурсов- определение пространственных координат мест нахождения природных ресурсов.

Рациональное ресурсопользование - использование природных ресурсов с получением выгоды, превышающей ущерб, наносимый окружающей среде, который должен быть на столь низком уровне, какой только можно достигнуть с учетом социоэкономических факторов.

Ресурсопользование - использование природных ресурсов, связанное с их добычей ( извлечением из окружающей среды), включающее поиск, оценку, разведку и добычу ресурса.

Ресурсные отношения - общественные отношения, возникающие в связи с поиском, оценкой, разведкой и добычей природных ресурсов.

Ресурсный баланс- расчетные данные о количестве, качестве, степени изученности и освоенности, территориальном размещении природного ресурса

Ресурсодержатели - собственник природного ресурса, а также органы, уполномоченные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлять функции управления использованием природных ресурсов.

Ресурсопользователи - граждане, юридические лица и иные субъекты природоресурсного права, которым в порядке, предусмотренном природоресурсным законодательством, предоставлены права пользования природным ресурсом.

Соглашение о разделе продукции - договор, в соответствии с которым РФ предоставляет, а субъект предпринимательской деятельности ( инвестор) на возмездной основе и на определенный срок принимает на себя исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ на условиях раздела добытой продукции в соответствии с заключенным соглашением.

Специально уполномоченный орган управления использованием и охраной природного ресурса-федеральный орган государственной исполнительной власти, в компетенцию которого входит регулирование отношений по использованию и охране определенного вида природного ресурса

Территориальное море Российской Федерации-прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемые в соответствии с нормами международного права и законодательством РФ.

Устойчивое развитие- развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Тема 2.3. Формы (источники) природоресурсного права

Известное в юридической науке положение о том, что законодательство является формой проявления права, позволяет рассматривать форму отрасли права в двух аспектах.

Внутренняя форма природоресурсного права отражает его строение как объективно обусловленную предметом отрасли систему правовых норм и институтов.

Внешняя форма позволяет отрасли права проявиться вовне и выражается через систему природоресурсного законодательства, состоящую из нормативных правовых актов, статей и других структурных элементов. Рассматривая внешнюю форму права, обычного говорят об источниках права, под которыми понимаются исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения6. Источники права можно рассматривать как материальную и формальную юридические категории. Источником права в материальном смысле является суждение российского народа о способах и методах правового регулирования тех или иных общественных отношений.

В качестве формальных источников природоресурсного права выступают нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие отношения ресурсопользования.

Система природоресурсного законодательства состоит из общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции РФ, нормативных многосторонних и двусторонних договоров, заключаемых между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, подзаконных нормативных актов, включающих в себя нормативные Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Система законодательства должна отражать особенности предмета, метода, механизма правового регулирования общественных отношений. Следовательно, система природоресурсного законодательства должна отражать то особенное в природоресурсном праве, что выделяет его среди других отраслей российского права.

Рассматривая природные ресурсы как основу жизнедеятельности народов, законодатель логично относит вопросы владения, пользования и распоряжения к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов РФ, на территории которых находится соответствующий ресурс. Для коренных малочисленных народов РФ природные ресурсы важны в гораздо большей степени, чем для иных народностей, поэтому в систему природоресурсного законодательства включаются нормы, обеспечивающие особые права малочисленных народов при осуществлении ресурсопользования.

Отдельные природные объекты, содержащие природный ресурс, являются столь специфичными, что объект соглашения по поводу его разведки и добычи определяется федеральным законом. Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны РФ должны быть утверждены федеральным законом ( ст. 6 ФЗ РФ« О соглашениях о разделе продукции»). Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов в своей системе не имеют.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России. Мировым сообществом приняты ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств Земли. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает правовой режим внутренних морских вод, территориального моря и его недр; исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также определяет права, в том числе суверенные, прибрежного государства и иных государств в области использования живых и неживых природных ресурсов. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. определяет права и обязанности подписавших ее государств в области рационального и устойчивого использования биологических ресурсов, в том числе традиционными способами.

Важное значение для правового регулирования ресурсопользования имеет Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., в которой разработаны 27 принципов устойчивого развития государств и всего мирового сообщества в целом. Соглашение об осуществлении положения конвенции ООН по морскому праву 1982 г. определяет принципы промысла рыбных запасов, права и обязанности государств по их использованию и восстановлению. К источникам международного права в сфере ресурсопользования следует отнести ряд двусторонних и многосторонних договоров, заключенных РФ со странами дальнего и ближнего зарубежья.

Конституция РФ устанавливает основы правового регулирования ресурсопользования. Статья 9 Конституции РФ определяет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Исключительное важное значение имеет ст.72 Конституции РФ, определяющая сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с ней к совместному ведению РФ и субъектов Федерации отнесено разграничение собственности ( в том числе и на природные ресурсы), вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами, а также водное, лесное законодательство, законодательство о недрах.

К источникам природоресурсного законодательства
относятся Федеративные договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий, заключаемые между
Российской Федерацией, с одной стороны, и органами
государственной власти: 1) суверенных республик в составе
РФ; 2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга РФ; 3) автономной области, автономных
округов в составе РФ. Кроме перечисленных
многосторонних договоров, источниками

природоресурсного права являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между Российской Федерацией и органами государственной власти отдельных субъектов РФ.

Федеральные законы в сфере ресурсопользования, как правило, регулируют отношения по использованию того или иного вида ресурсов (недр, вод, лесов и др.). Основным законом, регулирующим отношения недропользования, является Федеральный закон« О недрах». Особенности поиска, разведки и добычи минерального сырья, проводимых на основе соглашений о разделе продукции, устанавливаются Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Участки недр, обладающие указанными в законе особенностями, могут быть предоставлены в пользование инвестору только на основании федеральных законов под общим названием «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». Законодательство о недропользовании, кроме законов, регулирующих отношения по использованию недр в целом, содержит и законы, посвященные порядку и условиям использования отдельных видов полезных ископаемых. Федеральный закон РФ« О животном мире» регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира. Федеральный закон РФ« О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» регулирует отношения в сфере изучения, использования природных лечебных ресурсов.

Система природоресурсного законодательства включает в себя Водный кодекс РФ, регулирующий отношения по использованию и охране водных объектов, Лесной кодекс РФ, опосредующий отношения по рациональному и неистощительному использованию лесов.

Некоторые федеральные законы устанавливают правовой режим использования нескольких видов природных ресурсов. Так, отношения по разведке, добыче живых и минеральных природных ресурсов, находящихся вне пределов сухопутной территории РФ, регулируются Федеральными законами «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ»,« О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ». Федеральный закон « О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» определяет особенности использования некоторых природных ресурсов (объектов животного мира, общераспространенных полезных ископаемых, некоторых водных объектов и др.) коренными малочисленными народами Сибири, Дальнего Востока и Севера РФ.

Использование природных ресурсов осуществляется на основе принципов платности и государственного управления ресурсопользованием. Порядок реализации указанных принципов устанавливается федеральными законами.

Регулирование отношений ресурсопользования осуществляют не только федеральные законы, но и законы субъектов Российской Федерации. Необходимость принятия законов на региональном уровне возникает в двух случаях: 1) Если федеральное законодательство прямо указывает на то, что порядок использования ресурса устанавливается законодательными ( представительными) органами субъекта РФ, и 2) При наличии пробела в федеральном природоресурсном законодательстве.

Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных актах других отраслей законодательства -Гражданском кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, других федеральных законах.

Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Высшей юридической силой среди них являются Указы Президента РФ. Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и обеспечения его безопасности имеют Указы Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». Указ Президента РФ« О федеральных природных ресурсах» ставит задачу разграничения государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами и определяет, какие природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной государственной собственности.

Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых федеральными законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.

Нормативные правовые акты издают и специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов, а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Государственная налоговая служба РФ и др.).

Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты в области ресурсопользования в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.

Обычаи и традиции являются источниками природоресурсного права в силу указаний федеральных законов. Так, Гражданский кодекс РФ предусматривает в качестве источника обычай делового оборота, ФЗ РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» устанавливает правило, в соответствии с которым суд, рассматривая дело с участием, в качестве сторон, представителей малочисленных народов, вправе учитывать при вынесении решения сложившиеся обычаи и традиции этих народов.

Руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного суда РФ и Верховного Суда РФ источниками права не являются. Их целью является разъяснение вопросов, возникающих в ходе правоприменительной деятельности судов с целью единообразного применения ими норм материального и процессуального права. Высший Арбитражный Суд, кроме этого, в ряде случаев после принятия федерального закона выносит постановления, разъясняющие судам содержание тех или иных его норм.

Постановления Конституционного суда РФ также не являются источниками природоресурсного права, поскольку он вправе признать норму права не соответствующей Конституции РФ, но создать ( принять) норму права Конституционный суд не вправе. Отменяя норму, суд в то же время указывает, какие правовые нормы, принятые в установленном порядке, должны применяться взамен отмененной. Конституционный суд своим постановлением не определяет прав и обязанностей участников общественных отношений, а лишь указывает на невозможность применения неконституционного нормативного акта или нормы. К общественным отношениям, регулировавшимся неконституционной нормой, должна быть применена иная действующая норма права.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод о том, что источники природоресурсного права- это нормативные правовые акты и нормативные договоры системы российского права и международного права, а также обычаи и традиции, которые содержат нормы, регулирующие отношения в сфере ресурсопользования.

Тема 2.4. Ресурсопользование в Российской Федерации

Законодательство о природных ресурсах содержит понятия«природопользование» и« использование природных ресурсов» (ресурсопользование). Природопользование и ресурсопользование предполагает использование природных объектов и ресурсов, однако, между ними имеется существенное различие. Не случайно ст. 72 Конституции РФ ставит в один ряд такие понятия, как природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, и отдельно выделяет вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Право на использование природных ресурсов, обусловленное неразрывной связью человека и природы называют правом общего природопользования. В его основе лежит естественное право человека на удовлетворение своих жизненных потребностей и на пользование здоровой и благоприятной окружающей средой, поэтому для реализации такого права не требуется разрешения государства, его уполномоченных органов, юридических или физических лиц, в пользовании которых находятся природные ресурсы.

Право специального природопользования предполагает разрешительный порядок использования природных ресурсов и выделение в натуре определенной части природного ресурса (участок недр, лесного фонда, водный объект и т.п.). Разрешительный порядок установлен и для особого природопользования. Особое водопользование предусмотрено ст.87 Водного кодекса РФ. На водных объектах, предоставленных в особое пользование, общее водопользование допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, и при необходимости может быть запрещено водопользователем.

Право природопользования как объективное право -это система норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при использовании природных богатств.

Право природопользования как субъективное право, включает в себя правомочия ресурсопользователя по использованию природных ресурсов. Виды, объем прав и корреспондирующих им обязанностей ресурсопользователей, основания их возникновения, изменения и прекращения, а также пределы реализации прав устанавливаются нормативными актами природоресурсного законодательства. Детальный анализ прав природопользования и ресурсопользования дают возможность предположить, что они обладают многими признаками, присущими ограниченным вещным правам.

Природоресурсное законодательство РФ устанавливает, что использование различных природных ресурсов может осуществляться как с изъятием, так и без изъятия ресурса из окружающей среды. При использовании природных ресурсов без их изъятия права природопользователя могут быть ограничены путем установления сервитутов. Лесной кодекс РФ в ст. 21 предусматривает сервитуты, возникающие на основе договоров, актов органов государственного управления или местного самоуправления, либо в силу судебного решения. Аналогичным образом статьями 41, 43, 44 Водного кодекса РФ регулируются водные сервитуты. Лица, в пользу которых законом, договором или иным актом устанавливаются водные или лесные сервитуты, приобретают определенные права на пользование соответствующими природными ресурсами и, тем самым, становятся ресурсопользователями, потребляющими полезные свойства водных и лесных ресурсов без их извлечения.

Приведенные нормативные установления свидетельствуют о том, что многие виды прав природопользования, не связанные с извлечением ресурсов, могут существовать в форме сервитутов, то есть, являются вещными правами, закрепленными в нормах смежных с природоресурсным отраслей права. В отличие от них, прямое указание в природоресурсном законодательстве на характер прав природопользования, связанных с извлечением природных ресурсов, отсутствует.

Любые вещные права, в отличие от обязательственных, характеризуются тем, что они носят абсолютный характер, своим предметом имеют индивидуально определенную вещь, обладают« правом следования» и производны, зависимы от права собственности как основного вещного права. Иногда к перечисленным признакам добавляют такие, как бессрочный характер вещных прав и преимущественное удовлетворение вещно-правовых требований перед обязательственными, с чем не всегда можно согласиться. Позиция законодателя, далеко не бесспорная, сводится к тому, что особенностями вещных прав признаются право следования и абсолютный характер их защиты. Эти положения закреплены в ст.216 ГК РФ. В указанной статье к вещным правам относятся право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, права хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом, а также сервитуты. Трудно согласиться с Е.А. Сухановым, который считает этот перечень исчерпывающим33. О том, что законодатель допускает существование иных видов вещных прав, свидетельствует оговорка «в частности», предваряющая в ст.216 ГК РФ перечисление видов вещных прав.

Закон РФ« О недрах» не дает определения права недропользования, ограничиваясь в статье 6 перечислением видов пользования недрами. Статья 7 указанного Закона устанавливает, что пользователь недр, получивший горный отвод (геометризированный участок недр), имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами. Любая иная деятельность в пределах этого участка недр может осуществляться только с согласия недропользователя. Аналогичное положение установлено статьей 2 ФЗ РФ « О соглашениях о разделе продукции», предусматривающей, что субъекту предпринимательской деятельности ( инвестору) в отношении участка недр, передаваемого в его пользование, предоставляются исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья и проведение связанных с этим работ.

Приведенные нормы позволяют утверждать, что праву недропользователя на поиск, разведку и разработку предоставленного в пользование участка недр корреспондирует пассивная обязанность неопределенного круга любых других субъектов воздерживаться от нарушений прав недропользователя, то есть правоотношения недропользования являются абсолютными. Право на использование недр недропользователь может реализовать только своими активными действиями в отношении вещи (соответствующего участка недр). Очевидно, что управомоченное лицо (недропользователь) не может удовлетворить свой интерес за счет действий лиц обязанных. Обязанность государства предоставить недропользователю участок недр в соответствии с условиями административного акта или соглашения еще не удовлетворяет потребность пользователя недр в природных ресурсах, а только создает предпосылки для такого удовлетворения действиями самого управомоченного лица недропользователя.

Указания на исключительность прав пользования недрами дают возможность предполагать, что правам недропользователя предоставляется защита от их нарушения не только третьими лицами, но и самим собственником - государством. Косвенным образом это подтверждается ст. ст. 2 и 23 ФЗ РФ « О соглашениях о разделе продукции». В соответствии с ними соглашение о разделе продукции является договором, заключаемым между государством и недропользователем об условиях предоставления прав на пользование недрами, в котором может предусматриваться отказ государства от судебного иммунитета. Тем самым подразумевается возможность возникновения спора между недропользователем и государством, выступающим в роли не только стороны договора, но и собственника недр. Следовательно, инвестор недропользователь вправе в судебном порядке защищать свое право пользования недрами и в случае их нарушения собственником.

Объектом вещных прав, как указывалось, могут быть только индивидуально определенные вещи, как движимые, так и недвижимые. Не вызывает сомнений, что к индивидуально определенным недвижимым вещам относятся и участки недр. Статья 7 Закона РФ «О недрах» указывает, что участки недр предоставляются пользователям в виде горного отвода- геометризованного блока недр. При этом определяется не только территориальное расположение на местности участка недр, но и его пространственные контуры. Это полностью индивидуализирует участки недр и позволяет говорить о них как о вещах индивидуально определенных, юридически незаменимых. Большинство неживых природных ресурсов -участки недр, обособленные водные объекты, леса, являются недвижимостью в силу прямого указания ст. 130 ГКРФ.

Приведенные доводы, как представляется, применимы не только к отношениям по поиску, разведке и добыче полезных ископаемых, включаемых в предмет природоресурсного права, но и к отношениям, возникающим в связи с другими видами пользования недрами, не связанным с извлечением ресурса, поскольку для них действующее законодательство не устанавливает каких-либо изъятий из приведенных правил.

Определенные вопросы могут возникнуть при рассмотрении применительно к праву недропользования такого признака, как право следования. Действительно, право недропользования не предполагает права следования. Однако это не вытекает из природы права недропользования и обусловлено лишь тем, что переход права собственности на участки недр природоресурсным законодательством не предусмотрен. Сопоставление законодательства о недрах с Водным кодексом РФ позволяет сделать заключение о том, что если право собственности на участки недр могло бы принадлежать, наряду с Российской Федерацией, субъектам РФ, то переход права собственности на участки недр от Российской Федерации к ее субъектам и наоборот, не являлся бы основанием для прекращения права недропользования. Такой вывод вытекает из предположения о стремлении законодателя регулировать аналогичные отношения сходным образом.

Таким же образом можно обосновать вещный характер права водопользования и права лесопользования. Применительно к ним отчетливо проявляется такой признак вещных прав, как право следования. Водные объекты могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, юридических лиц и граждан (ст. 35 Водного кодекса РФ) При этом среди оснований перехода, ограничения и прекращения права водопользования не указывается такое основание, как смена собственника водного объекта. В соответствии со ст. 19 Лесного кодекса РФ лесной фонд находится в федеральной собственности, а его части могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации. Также как и водное, лесное законодательство не предусматривает возможности ограничения, приостановления, перехода или прекращения права лесопользования при смене собственника участка лесного фонда. Следовательно, переход права собственности на водные объекты и участки лесного фонда не влечет за собой прекращение прав ресурсопользователя или изменения их объема.

Следует учитывать, что права пользования недрами, водными и лесными ресурсами, связанные с их изъятием, могут возникать на основании перечисленных в природоресурсном законодательстве административных актов, договоров, соглашений или сложного юридического состава, однако основные права ресурсопользователя устанавливаются соответствующим природоресурсным, экологическим и иным законодательством, а не договором с собственником ресурса В ряде случаев основанием возникновения прав ресурсопользователя является федеральный закон. Так, ст.6 ФЗ РФ « О соглашениях о разделе продукции» предусматривает, что соглашения о разделе продукции, заключаемые между Российской Федерацией и инвестором в отношении участков недр, расположенных на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются отдельными федеральными законами. Приведенные доводы позволяют сделать предположение о том, что такие виды ресурсопользования, как недропользование, водопользование, лесопользование обладают признаками, необходимыми для признания их вещными правами.

Природопользование включает в себя различные виды пользования природными объектами: рссурсопользовапис и компенсационное природопользование, заключающееся в воспроизводстве природных ресурсов. В основе приведенного деления лежит цель использования природных ресурсов.

Отношения по воспроизводству природных ресурсов подразделяются на отношения по а) восстановлению и б) возобновлению природных ресурсов и объектов.

В ресурсопользовании выделяются две группы отношений:

1) связанные с изъятием природного ресурса из окружающей среды, нарушением системы существовавших связей ресурса со средой-техногенное рссурсопользовапис;

2) отношения, в процессе которых используются непотребляемые полезные свойства объекта или самой природной среды- эксплуатационное рссурсопользовапис. Если первая группа отношений составляет предмет природоресурсного права, то вторая-экологического, земельного и смежных с ними отраслей.

Нормативные акты природоресурсного законодательства устанавливают такие виды эксплуатационного использования природных ресурсов, как а) их эксплуатацию в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических коммуникаций, б) захоронение отходов и создание мест захоронения; в) рекреационное использование; г) создание искусственных инженерных и иных объектов; д) иное, не связанное с изъятием природных ресурсов, использование (научно-исследовательское, культурно - просветительское и др.)

Техногенное ресурсопользование включает в себя следующие виды использования природных ресурсов:

1) восполнение природных ресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственного кадастра отдельных видов природных ресурсов и проведения иных разведочных и исследовательских работ.

2) добыча природных ресурсов, включающая в себя извлечение ресурса из природной среды.

3) сопутствующее ресурсопользование - возникает при необходимости извлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичных природных ресурсов).

Перечисленные виды природопользования и ресурсопользования могут быть, кроме того, классифицированы по видам природных ресурсов. Основными из них являются недропользование, водопользование, лесопользование, использование объектов животного мира, природных лечебных ресурсов. Самостоятельным видом ресурсопользования является использование неживых (минеральных) ресурсов исключительной экономической зоны РФ.

Русские цивилисты конца XIX века различали полное и неполное право пользования, в зависимости от объема правомочий пользователя34. В основу деления права пользования (и права ресурсопользования) на полное и неполное можно положить объем правомочий пользователя по сравнению с правомочиями собственника природного ресурса как ресурсопользователя. Право на использование природного ресурса уполномоченным лицом в том же объеме, который принадлежит и его собственнику, следует рассматривать как полное право ресурсопользования. В отличие от этого право ограниченного ресурсопользования будет принадлежать ресурсопользователю в том случае, если он по условия лицензии (договора) обладает лишь одним или несколькими, но не всеми правомочиями, которые принадлежат собственнику ресурса. Представляется, что для природоресурсного права такая классификация ресурсопользования может иметь определенное значение, поскольку ресурсопользователи, в соответствии с поресурсным законодательством, действительно, могут обладать правом либо полного, либо ограниченного использования природных ресурсов.

Возможна классификация ресурсопользования по субъектам. Субъектами ресурсопользования могут быть государство (в лице уполномоченных им органов), юридические лица, физические лица- граждане РФ и иностранные граждане, а также объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица и действующие на основании договора о совместной деятельности.

Специфический правовой режим установлен для традиционного ресурсопользования, под которым следует понимать исторически сложившиеся способы использования природных ресурсов исконной среды обитания коренных малочисленных народов, обеспечивающие неистощительное природопользование. К природным ресурсам традиционного ресурсопользования относятся общераспространенные полезные ископаемые, объекты животного и растительного мира, поверхностные водоемы.

Практически невозможно использовать один природный ресурс без оказания прямого или опосредованного воздействия на другой (другие) природные ресурсы. Это обусловливает необходимость комплексного использования природных ресурсов. Комплексное ресурсопользование предполагает рациональное использование не только одного (основного) природного ресурса, но и иных, непосредственно связанных с ним ресурсов. Возможность заключения договоров на комплексное природопользование предусмотрена экологическим законодательством РФ. Тем самым, законодатель побуждает ресурсопользователя к рациональному использованию природных ресурсов, т.е. к их наиболее полному извлечению и минимизации потерь (например, добыча не только нефти, но и сопутствующего природного газа).

В основе деления природных ресурсов на возобновимые и невозобновимые лежит способность природы по поддержанию их в первоначальном количественном и качественном составе. Природные ресурсы могут восстанавливаться как при содействии человека (лесовосстановление, рыборазведение и др.), так и в ходе естественного кругооборота веществ в природе. Критерием отнесения ресурсов к невозобновимым является невозможность их восстановления за время, соизмеримое со временем хозяйственной деятельности человека (например, минеральные ресурсы).

Одним из способов, позволяющих замедлить темпы изъятия природного ресурса или совсем прекратить его добычу, является их возмещение, т.е. замена одного используемого в экономике ресурса другим. В первую очередь это относится к топливно-энергетическим ресурсам (замена угля, газа, используемых на тепловых электростанциях, на уран для атомных электростанций, использование других альтернативных источников энергии).

Возможность замены одного ресурса другим лежит в основе их деления на восполнимые и невосполнимые природные ресурсы, а также на заменимые и незаменимые природные ресурсы. Такие природные ресурсы, как воздух, вода, виды животных не могут быть заменены никакими другими. Правовое регулирование использования природных ресурсов основывается не только на общеправовых принципах, но и на основополагающих правовых идеях, закрепленных в природоресурсном законодательстве-принципах природоресурсного права. Их можно разделить на две группы: относящиеся к а) природным ресурсам и б) ресурсопользованию.

Статус природных ресурсов основывается на следующих принципах:

1. государственная собственность на природные ресурсы. Недра, воды, лесной фонд, животный мир, природные лечебные ресурсы, минеральные ресурсы исключительной экономической зоны являются государственной собственностью;

2. исключение природных ресурсов из гражданско-правового оборота является следствием государственной собственности на природные ресурсы, которые могут передаваться лишь во владение и пользование;

3. ограниченность природных ресурсов предполагает, что в природе не существует неисчерпаемых (неистощимых) природных ресурсов. Принцип конечности природных ресурсов вытекает из пространственной ограниченности планеты ( часть не может быть больше целого);

4. падение природоресурсного потенциала-увеличение энергетических и трудовых затрат на добычу природных ресурсов в пределах существующих на определенном временном этапе технологий- требует установления экономических и иных льгот ресурсопользователям, осуществляющим использование природных ресурсов в труднодоступных местностях и истощенных природных ресурсов;

5. государственный учет природных ресурсов. Уполномоченные государственные органы проводят работы по мониторингу природных ресурсов, их учету и ведению кадастров, составляют программы использования, защиты и восстановления природных ресурсов и организуют их исполнение;

6. сохранение видового разнообразия природных ресурсов направлено на недопущение исчезновения отдельных их видов в результате ресурсопользования, приводящего к истощению природных ресурсов.

Принципы ресурсопользования:

1. рациональность ресурсопользования предполагает наиболее полное извлечение полезных свойств основного и вторичных ( сопутствующих) природных ресурсов, предотвращение ухудшения качества ресурса, загрязнения площадей (объемов) расположения природных ресурсов, а также снижение потерь ресурса при его добыче;

2. устойчивость ресурсопользования обеспечивает удовлетворение потребностей людей при одновременном улучшении качества жизни ныне живущих и будущих поколений;

3. безопасность ресурсопользования достигается выбором технологий добычи природных ресурсов, минимизирующих вредное воздействие как природных факторов, возникающих в процессе вмешательства человека в природную среду, так и самих технологических процессов использования ресурсов на здоровье человека;

4. целевое использование природных ресурсов выражается в предоставлении ресурсопользователю права на использование ресурса в строгом соответствии с его назначением и условиями лицензии. Использование природного ресурса не по целевому назначению является безусловным основанием для принудительного прекращения права ресурсопользования;

5. платность ресурсопользования обусловлена необходимостью возмещения государству понесенных им затрат на поиск, оценку, разведку, охрану, восстановление природных ресурсов и компенсации вредного воздействия ресурсопользования на окружающую среду. Платными являются все виды использования природных ресурсов, за исключением общего природопользования и случаев, прямо указанных в законе;

6. срочность ресурсопользования заключается в предоставлении права пользования природными ресурсами на строго определенный срок. Длительность использования отдельных видов природных ресурсов не может превышать предельных сроков, указанных в природоресурсном законодательстве;

7. комплексность (интегральность) ресурсопользования является следствием всеобщих взаимосвязей различных природных ресурсов и предполагает необходимость учета негативного воздействия на природные ресурсы, связанные с добываемым ресурсом;

8. учет интересов народов, проживающих на территориях ресурсопользования. Недропользование на территориях проживания коренных малочисленных народов допускается с разрешения субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, принятого с учетом интересов коренных малочисленных народов, а также соответствующего органа местного самоуправления. Добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляется под контролем малочисленных народов. Законодательство о животном мире устанавливает право на приоритетное пользование животным миром и право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности коренными малочисленными народами.

В целях обеспечения устойчивости ресурсопользования необходимо введение государственных ограничений на объемы извлечения природных ресурсов. Такое ограничение осуществляется путем нормирования (лимитирования) изъятия природного ресурса, осуществляемого в отношении всех видов природных ресурсов (минеральных, лесов, вод, объектов животного мира и др.) на основе научно обоснованных критериев.

Лимиты (нормы) изъятия природных ресурсов устанавливают такие объемы их извлечения, которые предполагают возможность восстановления природных ресурсов либо разумную постепенность их использования.

Нормативы использования природных ресурсов, в
зависимости от их значимости (имеющих федеральное и
межрегиональное значение), устанавливаются

Министерством природных ресурсов РФ, его органами, специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием и охраной природных ресурсов.

Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых ( изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов. В соответствии с нормативами ресурсопользователям выдается разрешение на использование (изъятие) природных ресурсов

За некоторыми исключениями, указанными в природоресурсном законодательстве, рссурсопользовапис осуществляется на платной основе. Плата за ресурсопользование включает в себя следующие составляющие.

1) Рента (плата за использование природных ресурсов) - доход, который получает собственник природного ресурса, сдавая его в аренду или эксплуатируя самостоятельно. Величина дохода определяется, в первую очередь, природными свойствами ресурса35. Для отдельных видов природных ресурсов рента имеет различное название. В горном законодательстве это платежи за пользование недрами, в лесном законодательстве- лесные подати за краткосрочное пользование участками лесного фонда и арендная плата- при их аренде, водный налог- в водном законодательстве.

2) Отчисления на воспроизводство, восстановление и охрану природных ресурсов. Водный кодекс РФ предусматривает отчисления на восстановление и охрану водных объектов, ФЗ РФ« О недрах» - отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

3) Штрафы за сверхлимитное (сверхнормативное) использование природных ресурсов.

4) Иные платежи, связанные с ресурсопользованием, отражают специфику реализации принципа платности ресурсопользования в отношении отдельных природных ресурсов. Так, горное законодательство предусматривает в качестве платежей сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий, акцизы, плату за землю или акваторию и участок дна территориального моря, плату за геологическую информацию о недрах, Водный кодекс РФ - сбор за выдачу лицензий на водопользование.

Плата за ресурсопользование распределяется между бюджетом РФ и бюджетами субъектов РФ, на территории которых осуществляется использование природных ресурсов. В случаях, установленных законодательством РФ и субъектов РФ, размер платы за ресурсопользование может снижаться, ресурсопользователи могут быть освобождены от платы за использование ресурсов. Освобождение от платы за ресурсопользование и установление льгот производится с учетом правового положения субъекта ресурсопользования, а также с учетом местонахождения ресурса, его особенностей и иных факторов.

Право собственности на природные ресурсы, рассматриваемое как правовой институт и как совокупность правомочий собственника, занимает ключевое место в природоресурсном праве. Отношения собственности на природные ресурсы включаются в предмет природоресурсного права в той мере, в какой они не урегулированы гражданским правом. Статья 129 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Совокупность правых норм природоресурсного права, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, образует право собственности на природные ресурсы в объективном смысле. Право собственности на природные ресурсы в субъективном смысле- совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению недрами, водами, лесами, объектами животного мира и другими природными ресурсами.

Формы права собственности на природные ресурсы закреплены в ст.9 Конституции РФ, установившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Несмотря на то, что среди всех форм собственности на природные ресурсы первой указана частная, большинство природных ресурсов находится в государственной собственности: федеральной собственности или собственности субъектов РФ. Отдельные природные ресурсы могут находиться в собственности муниципальных образований, юридических и физических участков, осуществляющих на них добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод. Ряд льгот в оплате использования природных ресурсов предусмотрен для коренных малочисленных народов РФ.

Государственная форма собственности установлена природоресурсным законодательством на недра, водные объекты (за исключением обособленных), лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, животный мир, природные лечебные ресурсы. Необходимость установления государственной собственности на природные ресурсы определяется тем, что природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов России. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в том числе, вопросы передачи природных ресурсов в собственность субъектов РФ. Целесообразность разграничения права собственности на природные ресурсы на собственность Российской Федерации и ее субъектов отмечалась в Указе Президента РФ « О федеральных природных ресурсах» от 16.12.93г.38

Отнесение тех или иных ресурсов к собственности субъектов Федерации должно определяться федеральным законом. Между тем, в настоящее время только Водный кодекс РФ указывает, какие водные объекты находятся в федеральной собственности, а какие- в собственности субъектов РФ. Право собственности субъектов РФ на недра, леса, объекты животного мира, природные лечебные ресурсы пока не определено.

Исключительно в федеральной собственности находятся: месторождения полезных ископаемых федерального значения; лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также необходимые для обеспечения государственных нужд; внутренние морские воды и территориальное море РФ, ряд других особо охраняемых водных объектов. Федеральные законы РФ« О континентальном шельфе», «Об исключительной экономической зоне РФ»,« О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», определяют особенности правового режима перечисленных объектов. В них указывается, что в отношении территориального моря, дна территориального моря и его недр; промысла живых и неживых ресурсов, а также в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны; разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов Российская Федерация осуществляет суверенные права. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку или не разрабатывает минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ.

В государственной собственности субъектов Российской Федерации находятся водные объекты, акватории и бассейны которых полностью находятся на территории субъекта На основании федерального закона в собственность субъектов РФ могут передаваться части лесного фонда. Природные лечебные ресурсы могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Федерации.

Частная и муниципальная формы собственности на природные ресурсы в настоящее время не находят широкого закрепления в природоресурсном законодательстве. В муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц могут находиться лишь обособленные водные объекты, древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, принадлежащем лицу на праве собственности. В собственности органов местного самоуправления могут находиться леса. Для этого необходимо, чтобы участок леса предварительно был передан в собственность субъекта РФ. Муниципальная и частная формы собственности на ресурсы животного мира, недра, природные лечебные ресурсы природоресурсным законодательством не предусмотрены.

Следует различать оборот природных ресурсов и оборот прав на природные ресурсы. Конкретный природный ресурс обладает свойствами индивидуально- определенной вещи, право пользования ресурсом является имущественным правом. Природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, исключены из гражданского оборота. Оборот прав на них(например, уступка права ресурсопользования) осуществляется в пределах, установленных природоресурсным законодательством.

Тема 2.5. Природоресурсные правоотношения

отношений способностью выступать в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей по использованию природных ресурсов. Тем самым, они становятся субъектами природоресурсного права, получают потенциальную возможность приобретать права и исполнять обязанности, устанавливаемые нормами природоресурсного права, т.е. приобретают природоресурсную правосубъектность.

Субъектом природопользования может являться любое физическое и юридическое лицо, а также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Это определяется правом общего природопользования, включающим в себя, в частности, водные и лесные сервитуты, а также другие права на использование полезных свойств окружающей природной среды, реализация которых не требует получения специального разрешения. Субъектами ресурсопользования, напротив, могут являться только лица, отвечающие требованиям, которые устанавливаются природоресурсным законодательством. Право общего природопользования определяет общую природоресурсную правосубъектность лица, т.е. его способность иметь и осуществлять права по использованию природных ресурсов без специального разрешения. Обычно такое использование ресурса не связано с его добычей. Общей природоресурсной правосубъектностью наделены все юридические лица, а также физические лица вне зависимости от их возраста. Специальная природоресурсная правосубъектность, т.е. способность иметь права и обязанности ресурсопользователя обусловлена тем, что поиск, разведка, добыча природных ресурсов могут осуществляться лицом лишь при наличии у него лицензии. Право на получение лицензии возникает у гражданина с момента возникновения дееспособности в полном объеме, у юридического лица - с момента его государственной регистрации.

Участники природоресурсных отношений, выступающие на стороне ресурсодержателя, наделены государственно-властными полномочиями. От имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в природоресурсных отношениях участвуют их органы в пределах своей компетенции. Поэтому в природоресурсной правосубъектности можно выделить активную и пассивную правосубъектность. Активная правосубъектность - правосубъектность, которой наделены органы, осуществляющие властные полномочия в сфере ресурсопользования, органы государственной власти и управления. Пассивная правосубъектность - правосубъектность субъектов подчинения - ресурсопользователеи . Органы, в компетенцию которых входит управление использованием природных ресурсов, их собственники, наделены нормами природоресурсного права активной правосубъектностью. Пассивная правосубъектность принадлежит иным субъектам, осуществляющим использование природных ресурсов.

Законодатель выделяет две группы субъектов, участвующих в использовании природных ресурсов: участники природоресурсных отношений, в число которых входят Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица, и ресурсопользователи. Ресурсопользователи – это граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования природным ресурсом. Права ресурсопользователю должны быть предоставлены в порядке, установленном природоресурсным законодательством, т.е. на основании лицензии, договора, соглашения, иных правовых актов.

Необходимо различать понятия природного блага, природного ресурса и природного объекта. Природные блага- совокупность природных ресурсов и природных условий, которые используются или могут быть использованы человеком. Природные условия (климатические и др.) характеризуются совокупностью различных характеристик окружающей природной среды, отражают ее состояние. Поэтому они не могут быть извлечены, отделены от окружающей среды и, следовательно, отношения по использованию природных условий не включаются в предмет природоресурсного права. Природные ресурсы представляют собой совокупность природных объектов, содержащих вещества, полезные свойства которых используются или могут быть использованы человеком. Природный объект -ограниченный в пространстве комплекс взаимосвязанных материальных элементов природы естественного происхождения.

Следует подчеркнуть, что объектами природоресурсных отношений могут являться только объекты естественного (эволюционного) происхождения, находящиеся в естественной природной среде. Естественное происхождение объектов не исключает возможности участия человека, видоизменяющего природные объекты.

В работах различных юристов, посвященных вопросам использования и охраны природных ресурсов, обычно рассматривается право природопользования, характеризуемое трояко: как объективное право, как субъективное право и как правоотношение.

Природоресурсное правоотношение следует понимать как урегулированное нормами природоресурсного права общественное отношение по использованию природных ресурсов, участники которого наделены субъективными правами и юридическими обязанностями. В теории права принято считать, что элементами правоотношения являются субъекты, объекты и содержание правоотношения43. Юридическое содержание составляют права и обязанности субъектов, а фактическое содержание - их действия.

При осуществлении права ресурсопользования субъекты природоресурсного права вступают между собой в самые разнообразные правоотношения, которые устанавливают права и обязанности ресурсопользователей и участников природоресурсных отношений. Содержание и объем прав и обязанностей может существенно различаться в зависимости от этапов использования природных ресурсов и их видов. Совокупность природоресурсных правоотношений не является их простой суммой, а представляет определенную многоуровневую систему. Системность природоресурсных правоотношений прослеживается не только на уровне использования одного ресурса, но и на уровне природоресурсного права как отрасли. Системообразующим признаком совокупности природоресурсных правоотношений служит фактическое содержание любого правоотношения- действия его субъектов - ресурсопользователей, всегда направленные на добычу, извлечение соответствующего природного ресурса

Правовая регламентация отношений ресурсопользования включает несколько этапов:

1) предоставление прав на использование природного ресурса;

2) отыскание и исследование конкретного объекта ресурсопользования;

3) добыча природного ресурса;

4) ограничение, приостановление или прекращение права использования природного ресурса;

5) привлечение ресурсопользователей и иных субъектов природоресурсного права к юридической ответственности и рассмотрение споров, связанных с использованием природных ресурсов.

Установление прав и обязанностей ресурсопользователей на каждом из рассмотренных этапов в рамках правоотношений является одной из стадий правового регулирования ресурсопользования. Следовательно, можно говорить о соответствующих группах природоресурсных правоотношений.

Правоотношения по предоставлению права ресурсопользования (правоотношения, предшествующие ресурсным) с необходимостью предваряют ресурсные правоотношения (правоотношения по поиску, оценке, разведке и добыче природного ресурса). В них можно выделить две группы правоотношений:

1) Правоотношения, связанные с участием субъектов природоресурсного права в конкурсах, аукционах по заключению договоров, соглашений на использование природных ресурсов. Порядок проведения таких конкурсов и аукционов устанавливается Правительством РФ.

2) Правоотношения по лицензированию ресурсопользования возникают в ходе оформления, выдачи, государственной регистрации лицензий. Лицензия на ресурсопользование конкретизирует права и обязанности ресурсопользователя по объемам добычи (потребления), рациональному и безопасному использованию природных ресурсов, платежам за природный ресурс, устанавливает природный объект, подлежащий использованию. В ней указываются данные о ресурсопользователе и органе, выдавшем лицензию.

Правоотношения по предоставлению прав на ресурсопользование возникают в результате опосредования нормами природоресурсного права общественных отношений, одним из субъектов которых является специально уполномоченный государственный орган по управлению использованием и охраной природных ресурсов, осуществляющий государственно-властные полномочия. Поэтому рассматриваемые отношения регулируются нормами не только природоресурсного, но и административного права. Правовой институт, регулирующий отношения по предоставлению прав на ресурсопользование является комплексным, включающим нормы природоресурсного, административного, гражданского права. Нормами гражданского права регулируются, в частности, некоторые отношения по установлению порядка проведения конкурсов, аукционов, заключению договоров на ресурсопользование, определяются общие требования к форме, содержанию, регистрации договоров.

Правоотношения по поиску, оценке и разведке конкретного объекта ресурсопользования могут возникать только после получения ресурсопользователем лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности. Указанные правоотношения не возникают, если ресурсопользователю предоставляется уже изученный объект для добычи ресурса. Однако в системе природоресурсных правоотношений эти правоотношения всегда присутствуют, поскольку до предоставления в пользование в целях извлечения ресурса соответствующий природный объект должен быть найден, оценен и разведан, т.е. определены его количественные и качественные параметры.

Правоотношения по добыче природных ресурсов являются центральными в системе природоресурсных правоотношений и предопределяют существование всех иных правоотношений. Правоотношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов составляют в совокупности ресурсные правоотношения. Среди ресурсных правоотношений особое место занимают правоотношения по разделу продукции, выделяющиеся специфическим субъектным составом. От иных ресурсных правоотношений они отличаются тем, что на стороне ресурсопользователя выступает инвестор, которым может являться объединение юридических лиц, не пользующееся правами юридического лица. На стороне ресурсодержателя совместно выступают Российская Федерация в лице Правительства РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого планируется ресурсопользование.

Другой особенностью рассматриваемых правоотношений является обязанность передачи инвестором части добытых ресурсов государству, которая впоследствии распределяется между Российской Федерации и ее субъектом. Правоотношения по разделу продукции устанавливают, в частности, обязанности инвестора по передаче части добытой продукции государству, которая должна быть учтена в государственных бюджетах различных уровней. Следовательно, в этой части отношения по разделу продукции регулируются нормами финансового права, а правовой институт, включающий такие нормы и нормы природоресурсного права, является комплексным.

Ресурсным правоотношениям сопутствуют правоотношения по безопасности и рационализации ресурсопользования. Их содержание составляют права и обязанности субъектов ресурсных правоотношений по достижению наиболее полного извлечения ресурса, предотвращению ухудшения его качества, снижению потерь ресурса при его добыче, а также по минимизации вредных последствий ресурсопользования на здоровье человека.

Природные ресурсы являются достоянием народов Российской Федерации и основой их жизни и деятельности. Этим обусловлена необходимость управления использованием природных ресурсов, которое осуществляется специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием и охраной природных ресурсов. При осуществлении ими своих полномочий субъекты природоресурсного права наделяются правами и обязанностями, составляющими содержание правоотношений по государственному управлению использованием природных ресурсов. В таких правоотношениях один из субъектов наделен властными полномочиями и осуществляет управленческие функции по отношению к иным субъектам- ресурсопользователям. Налицо отношения власти и подчинения, что обусловливает регулирование указанных отношений нормами, преимущественно, административного права.

Правоотношения по ограничению, приостановлению или прекращению права ресурсопользования возникают по основаниям, предусмотренным природоресурсным законодательством. Они устанавливают права и обязанности субъектов правоотношений при нарушении ресурсопользователями природоресурсного законодательства, требований, установленных лицензией, договором, соглашением на ресурсопользование.

Правоотношения по привлечению ресурсопользователеи к юридической ответственности и рассмотрению споров, связанных с использованием природных ресурсов, возникают в случае нарушения субъектами ресурсопользования прав и обязанностей, предусмотренных природоресурсным законодательством, лицензией, договором на ресурсопользование, соглашением о разделе продукции и возбуждении по этим основаниям спора заинтересованным лицом. Кроме этого, рассматриваемые отношения возникают в случае оспаривания ресурсопользователем ограничения, приостановления или прекращения его прав ресурсодержателем в одностороннем порядке.

Споры в сфере ресурсопользования могут рассматриваться судом, арбитражным судом, третейским судом и международным арбитражем, а также в административном порядке вышестоящим, в порядке подчиненности, органами. Возникающие при этом правоотношения являются процессуальными правоотношениями.

Особенностью природоресурсных правоотношений является участие государства в качестве обязательного субъекта природоресурсных правоотношений. Государство может выступать в лице Правительства Российской Федерации, уполномоченного государственного (федерального или субъекта РФ) органа, осуществляющего управление использованием природных ресурсов, представительного или исполнительного органа субъекта РФ. В процессе поиска, оценки, разведки, добычи природных ресурсов ресурсопользователь может вступать в правоотношения и с другими лицами, например по поводу передачи прав ресурсопользования в случаях, когда она допускается законом. Такие правоотношения также опосредуются государством, поскольку передача права ресурсопользования возможна лишь лицу, имеющему лицензию на такой вид ресурсопользования, а в ряде случаев - только с согласия государства.

Обязательное участие государства в природоресурсных правоотношениях не должно приводить к выводу об их административном характере. Государство, предоставляя ресурсопользователю право на использование ресурса, реализует свои правомочия собственника. Вступать в отношения с ресурсопользователями государство может только через свои органы, путем принятия правовых актов, заключения договоров. Однако такие акты не являются административными, поскольку в них государство реализует не свои властные полномочия, а правомочия собственника природного ресурса По этим же основаниям договоры, заключаемые ресурсопользователем с государственными органами, не являются нормативными. Объектами отношений в сфере ресурсопользования являются материальные блага (природные ресурсы) и права на них, что не характерно для административного права, в котором объектом отношений являются не материальные объекты, а действия, поведение людей, в том числе, и по поводу этих объектов.

В природоресурсных правоотношениях государство реализует не только свои правомочия собственника. В необходимых случаях государство должно в отношениях, связанных с использованием природных ресурсов, и «власть употребить», поскольку ресурсопользованием во многих случаях затрагиваются интересы других лиц и целых народов. Прежде всего, это относится к установлению ограничений ( лимитов) на использование тех или иных ресурсов, комплексному управлению совокупными фондами государственных природных ресурсов.

Права и обязанности субъектов природоресурсных правоотношений определяются нормами природоресурсного права. Для того, чтобы возникло конкретное правоотношение, необходимо еще наличие определенных обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение правоотношения. К ним относят юридические факты, индивидуальные правовые акты, а также их сочетание - сложный юридический состав.

Юридические факты в природорссурспом праве -конкретные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение природоресурсных правоотношений. Индивидуальные правовые акты в природоресурсном праве - юридические значимые, формализованные акты реализации права специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием природных ресурсов и (или) ресурсопользователями.

Различным группам природоресурсных правоотношений свойственны специфичные обстоятельства, порождающие их возникновение. В основе возникновения правоотношений по участию в аукционах, конкурсах, заключению соглашений, получению лицензий на ресурсопользование лежат, как правило, фактические действия субъектов, необходимые для их возникновения (подача заявлений, внесение задатка для участия в конкурсе и т.п.).

Основания возникновения ресурсных правоотношений устанавливаются поресурсным законодательством. По общему правилу, основанием возникновения права пользования любым природным ресурсом в Российской Федерации является лицензия, выдаваемая специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной природного ресурса. Для отдельных видов ресурсопользования лицензия на ресурсопользование может сочетаться с иными индивидуальными правовыми актами.

Основаниями предоставления права водопользования являются лицензия на водопользование и заключенный в соответствии с ней договор пользования водным объектом. А при установлении особого водопользования, кроме того, решения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правоотношения недропользования возникают также на основании:

1. совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения и органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам конкурса или аукциона;

2. решения Правительства РФ по результатам конкурса или аукциона для пользования недрами континентального шельфа РФ;

3. решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения, согласованного с органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей геологического изучения недр;

4. на основании соглашения о разделе продукции. В случаях, предусмотренных ст. 6 ФЗ РФ « О соглашениях о разделе продукции», право недропользования может предоставляться инвестору без проведения конкурсов и аукционов, только на основании лицензии на недропользование.

Участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых или имеющие местное значение, предоставляются в порядке, установленном органами представительной власти субъектов РФ.

Особенности возникновения правоотношений недропользования при пользовании недрами на основе соглашений о разделе продукции, в отличие от правоотношений по использованию иных ресурсов заключаются в следующем.

1) Заключение соглашения предшествует получению инвестором лицензии на недропользование, в то время как в других случаях ресурсопользователь сначала должен получить лицензию, и только затем, на ее основе, заключить договор на ресурсопользование.

2) Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ утверждаются отдельными федеральными законами.

Правоотношения лесопользования возникают на основании актов государственных органов ( органов исполнительной власти и лесного хозяйства), договоров, судебных решений при наличии лицензии на лесопользование. Наиболее часто право лесопользования предоставляется на основании заключенных и прошедших государственную регистрацию договоров: аренды участка лесного фонда; безвозмездного пользования участком лесного фонда; концессии участка лесного фонда, а также протокола о результатах лесного аукциона; получения лесорубочного билета, ордера, лесного билета.

Правоотношения по использованию объектов животного мира и природных лечебных ресурсов возникают на основании лицензии. Если на одну и ту же территорию обитания объектов животного мира претендуют несколько ресурсопользователей, то между ними проводится конкурс, по итогам которого победителю выдается лицензия.

Момент возникновения прав и обязанностей ресурсопользователя в ресурсных правоотношениях определяется датой вьщачей лицензии. Права и обязанности ресурсопользователя при предоставлении прав недропользования на условиях раздела продукции возникают с момента подписания соглашения, права лесопользователей возникают с момента государственной регистрации договоров лесопользования или подписания протокола о результатах лесного аукциона, получения лесорубочного билета, ордера, лесного билета.

Правоотношения ресурсопользования могут прекращаться при условии исполнения его субъектами всех принятых на себя обязательств по договору (соглашению), лицензии на ресурсопользование и завершении извлечения природного ресурса, а также по иным основаниям. Среди них можно выделить основания прекращения правоотношений ресурсопользования при наличии и в отсутствие вины ресурсопользователя. Без вины ресурсопользователя право ресурсопользования прекращается в случаях:

1. истечения срока действия лицензии на ресурсопользование;

2. отказа владельца лицензии от права использования ресурса;

3. смерти ресурсопользователя - гражданина;

4. прекращения ресурсопользователя- юридического лица;

5. перехода прав ресурсопользования в порядке, предусмотренном природоресурсным законодательством;

6. возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, аварий, военных действия и т.п.).

7. Принудительное прекращение и приостановление права ресурсопользования (при наличии вины ресурсопользователя) допускается природоресурсным законодательством при:

8. систематическом нарушении природоресурсного законодательства;

9. неиспользовании природного ресурса в течение определенного срока;

10. нарушении условий ресурсопользования, установленных в лицензии (договоре) на ресурсопользование.

Поресурсное законодательство устанавливает и иные основания прекращения прав ресурсопользования, специфичные для отдельных видов природных ресурсов (исчезновение водного объекта, изъятие участка лесного фонда для государственных нужд, возникновение угрозы жизни и здоровью людей, проживающих в зоне недропользования и др.). Лесное законодательство, кроме этого, предусматривает возможность ограничения и приостановления права лесопользования в случаях нарушения лесного законодательства, невыполнения лесопользователем требований лесорубочного билета.

Устранение указанных нарушений лесопользователем влечет за собой восстановление его прав в полном объеме.

К ограничениям прав ресурсопользования следует отнести частные лесные и водные сервитуты, в соответствии с которыми права ресурсопользователей могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также судебных решений. Права недропользователя могут быть ограничены, если недропользование может создать угрозу интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, а также нанести ущерб окружающей природной среде, хозяйственным объектам.

Условия, на которых определенному ресурсопользователю предоставляется право исследования природных ресурсов и их добычи, устанавливаются лицензией, договором, соглашением на ресурсопользование. Природоресурсное законодательство устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств и условий, при которых допускается переход права ресурсопользования ( изменение природоресурсных правоотношений). Для приобретателя права ресурсопользования необходима лицензия на ресурсопользование.

Юридическое содержание природоресурсных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов природоресурсного права. Ресурсные правоотношения имеют сложный субъектный состав, поскольку права ресурсопользования являются вещными правами. Ресурсопользователь находится в юридической связи не только с ресурсодержателем, но и с неограниченным кругом субъектов природоресурсного права. Праву ресурсопользователя на использование ресурса корреспондирует обязанность всех иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. В тоже время на ресурсопользователе лежит обязанность допускать, в известных пределах, ограничения своих прав, связанные с обременением используемого ресурса частными и публичными сервитутами.

Права и обязанности ресурсопользователей в ресурсных правоотношениях можно разделить на две группы. 1) Общие права и обязанности, присущие всем ресурсопользователям независимо от вида используемого ресурса и 2) Права и обязанности, специфичные для отдельных видов ресурсопользования.

Общие права ресурсопользователей:

1. право на использование предоставленного ресурса в соответствии с требованиями природоресурсного законодательства, с соблюдением условий, установленных лицензией, договором на ресурсопользование;

2. право собственности на добытые природные ресурсы, устанавливаемое законом и соглашением о разделе продукции;

3. право на получение информации о состоянии природных объектов, предоставленных в пользование;

4. право на пересмотр условий лицензии на ресурсопользование при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена;

5. право возводить на участке, предоставленном для ресурсопользования, здания и сооружения, необходимые для осуществления пользования ресурсом на срок действия лицензии, договора, соглашения.

Общие обязанности ресурсопользователей:

1. соблюдать требования природоресурсного законодательства, лицензии, договора, соглашения, а также установленные технологические и природоохранные нормы и правила проведения работ по ресурсопользованию;

2. не допускать нецелевого использования природных ресурсов;

3. вести учет извлекаемых природных ресурсов и их компонентов, наблюдать за природными объектами и представлять указанную информацию в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной природных ресурсов;

4. не допускать нарушений законных прав других ресурсопользователей;

5. не допускать нанесения вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью людей в процессе ресурсопользования, осуществлять мероприятия по предупреждению возникновения чрезвычайных техногенных ситуаций;

6. вносить, в установленном порядке и сроки, платежи за пользование природными ресурсами;

7. соблюдать требования антимонопольного законодательства;

8. по окончании ресурсопользования приводить природные объекты и соответствующие земельные участки в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

Многие ресурсопользователи, особенно в сфере нефте, -газодобычи, занимают доминирующее положение, являются монополистами в области использования природных ресурсов. Органы государственной власти могут принимать правые акты, ведущие к дискриминации отдельных ресурсопользователей. Поэтому природоресурсное законодательство содержит нормы, направленные на обеспечение равноправного положения субъектов природоресурсного права на рынке природных ресурсов. Антимонопольные требования распространяются на участников природоресурсных отношений и на ресурсопользователей.

Запрещаются действия ресурсопользователей, нарушающие права и законные интересы других ресурсопользователей, а также иных граждан и юридических лиц. Органам государственной власти запрещается принимать решения и ( или) совершать действия, способствующие монополизации водопользования и создающие дискриминационные или благоприятные условия для деятельности отдельных водопользователей, если такие действия имеют или могут иметь своим результатом нарушение прав и законных интересов других водопользователей.

Лицензии и договоры на ресурсопользование признаются недействительными, если могут привести к монополизации использования природных ресурсов, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других водопользователей.

Тема 2.6. Государственное регулирование и государственное управление ресурсопользованием

Устойчивое развитие общества возможно только при условии регулирования ресурсопользования со стороны государства. Государство является собственником природных ресурсов. Однако его функции по регулированию и управлению в сфере ресурсопользования основаны не только на праве государственной собственности. Управление природными ресурсами осуществлялось и осуществляется всеми государствами, независимо от того, кто является собственником ресурса Функции государства по управлению ресурсопользованием, как и другие управленческие функции, основываются также и на его властных полномочиях как политического суверена.

Управляющее воздействие на субъектов природоресурсного права может осуществляться двумя способами:

1) путем реализации уполномоченными органами своих государственно-властных полномочий по управлению использованием природных ресурсов;

2) через создание системы экономических стимулов рационального ресурсопользования.

Экономическое стимулирование рационального и безопасного ресурсопользования осуществляется путем установления органами государственной власти и управления:

1) экономически и социально обоснованных размеров платы за использование природных ресурсов

2) системы штрафов за нарушение природоресурсного законодательства.

Необходимо различать государственное регулирование и государственное управление в сфере ресурсопользования. По смыслу природоресурсного законодательства содержанием государственного регулирования является:

1. формирование и проведение на территории РФ единой государственной политики в области использования природных ресурсов;

2. установление стандартов (норм, правил) в области изучения и использования природных ресурсов, безопасного ведения работ, а также рационального использования природных ресурсов;

3. определение объемов добычи основных видов природных ресурсов на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам;

4. обеспечение развития ресурсной базы и подготовки резерва природных ресурсов;

5. обеспечение изучения природных ресурсов;

6. установление платежей за ресурсопользование;

7. установление и применение мер юридической ответственности за нарушения природоресурсного законодательства.

Следовательно, государственное регулирование ресурсопользования - комплекс мер, предпринимаемых всеми ветвями государственной власти Российской Федерации, направленных на рациональное и безопасное использование природных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений России. К субъектам государственного регулирования относятся органы государственного управления природными ресурсами, представительные ( законодательные) органы Российской Федерации и ее субъектов, а также органы правосудия РФ (суды, мировые судьи, арбитражные суды).

Государственное регулирование отношений ресурсопользования представляет собой более широкое понятие, включающее в себя и государственное управление. Разграничение функций государственного регулирования и государственного управления можно провести по лицам и функциям регулятивного воздействия в природоресурсных отношениях. Субъектами государственного управления, в соответствии с природоресурсным законодательством, являются Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, иначе говоря - государственные органы исполнительной власти РФ.

Такой подход законодателя к формированию субъектного состава государственного управления ресурсопользованием в известной степени обусловливает содержание управления. Поэтому государственное управление в сфере ресурсопользования можно определить как организационную деятельность государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, направленную на создание условий для рационального и безопасного ресурсопользования и контроль за ним.

Функции государственного управления традиционно
понимаются в юридической литературе как
специализированные виды организационной

деятельности48, постоянные направления деятельности49 соответствующих органов. С учетом этого к функциям государственного управления ресурсопользованием следует отнести50:

1. прогнозирование и планирование изучения, разведки и добычи природных ресурсов;

2. подзаконное нормативное регулирование отношений ресурсопользования;

3. финансовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов;

4. ведение поресурсных кадастров, балансов и мониторинга природных ресурсов;

5. учет использования природных ресурсов и контроль за соблюдением природоресурсного законодательства;

6. нормирование и лицензирование ресурсопользования;

7. ограничение и прекращение прав ресурсопользования при возникновении угрозы интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, причинения ущерба хозяйственным объектам и окружающей среде, и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.

В зависимости от компетенции, которой наделен тот или иной орган государственного управления, они подразделяются на органы общей ( межотраслевой) и специальной ( ведомственной) компетенции. Систему органов государственного управления ресурсопользованием можно рассматривать в горизонтальной и вертикальной плоскостях. По вертикали расположены федеральные органы, органы субъектов РФ и местного самоуправления. В горизонтальной плоскости рассматриваются государственные органы, имеющие сходные полномочия в управлении использованием различных видов природных ресурсов.

Органы общей компетенции характеризуются тем, что управление использованием природных ресурсов не является их единственной функцией. Наряду с ней они решают и иные вопросы государственного и местного управления и строительства. Их акты распространяют свое действие на всех физических и юридических лиц, находящихся в пределах территории их юрисдикции (территория Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования). К органам общей компетенции относятся Президент и Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления хотя и не относятся к органам государственной власти, но могут наделяться ими определенными государственными полномочиями.

Полномочия Президента РФ в сфере управления ресурсопользованием устанавливаются Конституцией РФ и основаны на его праве:

1) издавать указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ;

2) вносить в Государственную Думу РФ законопроекты и подписывать федеральные законы;

3) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ.

Общие полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе РФ« О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с ним Правительство РФ организует деятельность по регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, рациональному использованию и охране природных ресурсов.

Особенность правового положения Правительства РФ в отношениях ресурсопользования определяется тем, что оно выступает в них от лица Российской Федерации и совместно с субъектами РФ решает вопросы пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности. В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство РФ осуществляет управление природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности. Помимо этого, Правительство РФ непосредственно руководит работой и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, отнесенных к органам специальной компетенции по управлению ресурсопользованием.

Полномочия субъектов РФ в сфере управления ресурсопользованием делятся на две группы: находящиеся в исключительном ведении субъектов РФ, и в совместном ведении субъекта РФ и Российской Федерации. Все вопросы в сфере ресурсопользования, не отнесенные к компетенции Российской Федерации и органов местного самоуправления, относятся к ведению субъектов РФ.

Полномочия органов местного самоуправления по управлению ресурсопользованием невелики. Нормы водного, лесного законодательства и законодательства о животном мире носят отсылочный характер. ФЗ РФ« О недрах» к полномочиям органов местного самоуправления относит:

1. участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально - экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

2. развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3. предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительство подземных сооружений местного значения и контроль за этой деятельностью;

4. введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Органы специальной компетенции по управлению ресурсопользованием, в зависимости от их функций, можно разделить на специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов и все иные.

Специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов непосредственно занимаются лицензированием и нормированием ресурсопользования, ведением государственных кадастров, государственного мониторинга и балансов природных ресурсов, составлением схем комплексного использования природных ресурсов. К таким органам относятся:

1. Министерство природных ресурсов РФ - является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти; государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные и другие функции в области использования лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства; является федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области государственного управления использования лесного фонда и воспроизводства лесов, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания

2. Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные (бассейновые) органы являются: специально уполномоченными государственными органами по контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к водным биологическим ресурсам; специально уполномоченным государственным органом в области использования участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям (совместно с Министерством природных ресурсов России).

Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет государственное управление и контроль воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, рационального использования, исследования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов во внутренних водных объектах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

3. Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) - орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий государственное нормативное регулирование обеспечения промышленной безопасности на территории Российской Федерации, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Выполняя возложенные на него задачи, Госгортехнадзор РФ:

• разрабатывает, утверждает федеральные требования (правила и нормы) по рациональному использованию недр, включая нормативы потерь полезных ископаемых и их компонентов при добыче и переработке, контролирует их исполнение;

• выдает лицензии на отдельные виды деятельности, связанные обеспечением безопасности недропользования, согласовывает условия лицензий на пользование недрами;

• контролирует выполнение требований

• рационального и безопасного недропользования, разработки минеральных и иных неживых ресурсов континентального шельфа и внутренних водоемов РФ;

• определяет, совместно с субъектами Российской Федерации и органами Комитета РФ по геологии и использованию недр, перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным.

4. Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству ( Роскомрыболовство) - федеральный органом исполнительной власти, осуществляющий государственное управление и государственный контроль в области использования и воспроизводства водных биологических ресурсов (рыб и других водных животных, водных растений).

К иным государственным органам, осуществляющим управление ресурсопользованием относятся: Министерство экономического развития и торговли РФ, другие органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Необходимость ведения работ по мониторингу, составлению кадастров и балансов природных ресурсов, а также платность ресурсопользования обусловливают участие в государственном управлении ресурсопользованием таких органов специальной компетенции как Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ, Министерство финансов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ.

Государственное управление использованием природных ресурсов основывается на принципах, закрепленных в природоресурсном законодательстве.

Принципы государственного управления использованием природных ресурсов представляют собой основополагающие правовые установления, начала, в соответствии с требованиями которых построен институт государственного управления ресурсопользованием. К ним относятся:

1) Обеспечение устойчивого развития общества.

2) Обеспечение комплексного, безопасного и рационального ресурсопользования.

3) Приоритет международного права в сфере ресурсопользования.

4) Платность ресурсопользования.

5) Разграничение функций государственного управления ресурсопользованием и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Важнейшими направлениями государственного управления ресурсопользованием являются учет и контроль природных ресурсов и их использования. Учет и контроль необходимы для разработки и реализации федеральных и региональных комплексных программ использования и охраны природных ресурсов, а также для составления прогнозов возможных изменений состояния природных ресурсов. Основой для таких программ служат данные о состоянии природных объектов и ресурсов, получаемые в ходе ведения государственного мониторинга природных ресурсов- отслеживания в реальном времени объектов, явлений и процессов, происходящих в окружающей среде. Мониторинг по отдельным видам природных ресурсов ведется государственным органом по управлению ресурсопользованием. К участию в работах привлекаются специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, а также в области управления использованием ресурсами, находящимися в связи с мониторируемым ресурсом.

Другим, кроме мониторинга, источником получения информации о состоянии природных ресурсов и их использовании, для государства является информация, предоставляемая ресурсопользователями.

Данные о состоянии природных ресурсов, концентрирующиеся в государственных органах, находят отражение в ресурсных балансах и ресурсных кадастрах. Государственные балансы природных ресурсов-расчетные данные о количестве, качестве, степени изученности и освоенности, территориальном размещении природных ресурсов. В государственных балансах эти данные сопоставляются с совокупной потребностью всех ресурсопользователей в соответствующем природном ресурсе.

Важным источником природоресурсной информации являются государственные ресурсные кадастры, ведущиеся по каждому виду природных ресурсов. Законодательством предусмотрено ведение Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, Государственного лесного кадастра, Государственного водного кадастра, Государственного кадастра объектов животного мира и Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий ( по учету природных лечебных ресурсов). Статья 28 ФЗ РФ «О недрах» предусматривает обязательное ведение государственного реестра, в который заносятся данные об участках недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с их добычей, работы по геологическому изучению недр, а также выданные лицензии на право пользования недрами.

Кроме поресурсных кадастров, природные ресурсы, как объекты федеральной государственной собственности, подлежат учету в Реестре федерального имущества. В нем учитываются участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности. Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты ( место нахождения, стоимость, обременения и т.п.) и включающие в себя описание объекта с указанием индивидуальных особенностей, позволяющих однозначно отличить его от других объектов.

Все государственные природные кадастры ведутся по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости между собой.

Необходимой составной частью государственного управления использованием и охраной природных ресурсов является контроль за рациональным и безопасным использованием ресурсов. Органы государственного контроля, задачи и порядок его проведения определяются Положениями о государственном контроле по отдельным видам природных ресурсов, утверждаемых Постановлениями Правительства РФ.

Задачей государственного контроля за ресурсопользованием является обеспечение соблюдения всеми ресурсопользователями установленного порядка использования ресурсов, законодательства и стандартов (норм, правил) в области изучения, использования и охраны природных ресурсов, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль осуществляется органами Министерства природных ресурсов РФ и другими специально уполномоченными органами управления использованием и охраной природных ресурсов во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Основными направлениями государственного контроля за рациональным и безопасным ресурсопользованием является обеспечение соблюдения:

1. требований законодательства РФ о природных ресурсах и иных нормативных правовых актов при проведении всех видов работ, связанных с использованием природных ресурсов, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации;

2. установленного порядка предоставления лицензий на ресурсопользование;

3. ресурсопользователями условий, определенных в лицензии;

4. порядка ведения работ по изучению и добыче ресурсов методами и способами, исключающими необоснованные потери ресурсов и снижение их качества;

5. сохранности объектов, из которых добывался ресурс, ресурсной и технической документации, образцов природных ресурсов, могущих быть использованными при дальнейшем изучении и использовании природных ресурсов;

6. государственной регистрации и учета запасов ресурсов и работ по их изучению;

7. ликвидации объектов ресурсопользования, не подлежащих дальнейшему использованию;

8. порядка и условий использования информации о ресурсах, полученной за счет средств федерального бюджета;

9. предотвращения самовольного пользования природными ресурсами.

Тема 2.7. Юридическая ответственность и порядок рассмотрения споров в сфере ресурсопользования

Юридическая ответственность в теории права понимается как обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкций) за совершенное правонарушение52, применение санкций, влекущих для правонарушителя лишения личного, имущественного, организационного характера.

В содержание юридической ответственности, действительно, входит и обязанность лица подвергнуться мерам государственного принуждения и само применение таких мер. Юридическая ответственность субъекта природоресурсного права- это основанная на нормах природоресурсного права обязанность лица претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм.

Целью юридической ответственности субъектов природоресурсного права является обеспечение соблюдения ресурсопользователями и иными субъектами природоресурсного права правил, условий, сроков ресурсопользования, возмещение вреда, причиненного природным ресурсам.

Ответственность в сфере использования природных ресурсов и, в особенности, в землепользовании, многими учеными рассматривается как самостоятельный (специальный) вид юридической ответственности. В обоснование приводится довод о том, что иным видам юридической ответственности неизвестны такие санкции за совершенное правонарушение, как изъятие земельного участка или принудительное прекращение субъективного права.

Меры защиты могут включать меры, направленные на

1) восстановление правового положения сторон, существовавшего до правонарушения (например, двусторонняя реституция);

2) предупреждение правонарушения. Прекращение деятельности, могущей повлечь причинение вреда, рассматривается, например, гражданским законодательством в качестве одного из способов защиты гражданских прав в виде предупреждения их нарушения.

В случаях изъятия природного объекта, прекращения, ограничения или приостановления права ресурсопользования государство восстанавливает таким образом свое право на рациональное и безопасное ресурсопользование как собственник ресурса и как суверен. Не случайно ст.ст.27,28 Лесного кодекса РФ устанавливают, что право лесопользования, приостановленное или ограниченное в установленном порядке, может быть восстановлено при устранении лесопользователем обстоятельств, послуживших основанием к его приостановлению или ограничению. Меры ответственности, применяемые государством, не отменяются им при устранении правонарушителем допущенных нарушений. Юридическая ответственность предполагает возникновение для правонарушителя новой, ранее не существовавшей обязанности, что отсутствует в случаях прекращения, ограничения или приостановления права ресурсопользования.

Для привлечения лица к ответственности необходимо наличие следующих предпосылок.

1) Норм, предусматривающих условия, порядок привлечения к юридической ответственности и ее меры.

2) Правонарушение как основание привлечение лица к ответственности.

3) Процессуальный или процедурный акт применения норм права.

I) Нормы, устанавливающие ответственность по природоресурсному праву, содержатся как в природоресурсном законодательстве, так и отраслевом законодательстве, предусматривающем отдельные виды ответственности - гражданском, уголовном, административном, трудовом. Нормы природоресурсного законодательства об ответственности носят отсылочный характер и устанавливают, преимущественно, виды правонарушений, за совершение которых устанавливается юридическая ответственность.

II) Природоресурсное правонарушение является основанием для привлечения лица к ответственности и включает в себя 4 элемента, образующих состав правонарушения: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Для наличия состава природоресурсного правонарушения требуется присутствие всех четырех элементов.

1) Объект природоресурсного правонарушения-охраняемые нормами природоресурсного права общественные отношения по рациональному и безопасному использованию природных ресурсов. Совокупность таких отношений является общим объектом природоресурсного правонарушения. В отличие от него родовой объект-группа общественных отношений по рациональному и безопасному использованию отдельного вида природного ресурса (недр, вод и др.). Если объектом правонарушения всегда являются определенные общественные отношения, то предмет природоресурсного правонарушения-природный ресурс или право на природный ресурс, по поводу которого возникли общественные отношения. Правонарушения в сфере ресурсопользования посягают на различные общественные отношения. Их можно сгруппировать следующим образом:

Правонарушения, посягающие на отношения собственности на природные ресурсы и информацию о природных ресурсах:

1. самовольное пользование природными ресурсами;

2. непредставление, искажение, сокрытие и иные нарушения права собственности на информацию о природных ресурсах либо нарушение ее конфиденциальности;

3. уничтожение, повреждение природных ресурсов, а также необеспечение сохранности мест их нахождения;

4. самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых.

Правонарушения, посягающие на установленный порядок предоставления права пользования природными ресурсами:

1. нарушение должностными лицами порядка предоставления лицензий на ресурсопользование и изменение условий лицензии;

2. предоставление лицензий на пользование природными ресурсами по основаниям, не предусмотренным законодательством;

3. нарушение требований антимонопольного законодательства при предоставлении права ресурсопользования.

Правонарушения в сфере установленного порядка ресурсопользования:

1. использование природных ресурсов с нарушением условий, установленных лицензией ( договором) на ресурсопользование;

2. выборочная добыча природных ресурсов, приводящая к необоснованным потерям их запасов и другие нарушения правил рационального ресурсопользования; S нарушение стандартов ( норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с использованием природных ресурсов;

3. уничтожение или повреждение систем разметки мест расположения природных ресурсов;

4. нарушение порядка внесения платы при пользовании природными ресурсами;

5. необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды при ресурсопользовании.

В основе приведенной классификации правонарушений лежит система общественных отношений, возникающих в процессе ресурсопользования. Возможны и иные основания классификации правонарушений, например, по виду юридической ответственности.

Уголовная ответственность предусмотрена за правонарушения в сфере ресурсопользования, представляющие наибольшую общественную опасность. К ним относятся преступления, перечисленные в главе 26 УК РФ« Экологические преступления»: 1) нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне РФ ( ст.253); 2) нарушение правил охраны и использования недр (ст.255); 3) незаконная добыча водных животных и растений (ст.256); 4) незаконная охота ( ст.258); 5) незаконная порубка деревьев и кустарников ( ст.260); 6) уничтожение или повреждение лесов (ст.261).

Административная ответственность устанавливается Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, а также законами субъектов РФ за правонарушения в сфере ресурсопользования, представляющие меньшую, по сравнению с преступлениями, общественную опасность. В КоАП РСФСР такие правонарушения перечислены в главах 6 и 7 Кодекса.

Гражданско- правовая ответственность преследует, главным образом, цель возмещения ущерба, причиненного ресурсопользованием собственнику природного ресурса-государству, ресурсопользователям, а также третьим лицам, не являющимся ресурсопользователями. Особенностью гражданско - правовой ответственности является ее применение к правонарушителю наряду с привлечением его к административной, уголовной ответственности.

Ущерб, подлежащий возмещению правонарушителем, включает затраты на компенсацию ущерба, причиненного природному ресурсу и месту его нахождения, с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду. В соответствии со ст. 15 ГК РФ убытки- это расходы, которые необходимо произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения имущества ( реальный ущерб) и неполученные в результате нарушений доходы (упущенная выгода).

Специфика природных объектов и ресурсов приводит к тому, что рассчитать подлежащий возмещению ущерб зачастую бывает очень сложно, а иногда и невозможно. Поэтому в природоресурсном праве в этих целях широко используется таксовый метод. Такса- установленная расценка товаров или норма оплаты чего-либо55.

Существующие попытки выделить в таксах штрафной (административный) элемент вызывают возражения по трем причинам. Во-первых, ни теория права, ни действующее законодательство не предусматривают возможности повторного привлечения к одному и тому же виду ответственности за совершенное правонарушение. Если такса, пусть даже в какой-то части, включает в себя штраф, взыскиваемый в административном порядке, то наложение другого штрафа за то же правонарушение невозможно. Во-вторых, действующее законодательство рассматривает таксы именно как способ исчисления ущерба, причиненного природным ресурсам. Статья 56 ФЗ РФ« О животном мире», ст. 87 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» ставят знак равенства между таксами и ущербом. В третьих, ст. 87 Закона РФ« Об охране окружающей природной среды» устанавливает правило, в соответствии с которым, с согласия сторон, по решению суда причиненный вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств. Если ущерб, исчисленный по таксам, может быть возмещен силами и средствами самого причинителя вреда, то придется признать, что одним из видов административных взысканий является устранение правонарушителем последствий своего противоправного действия, что не предусмотрено ст.24 КоАП РСФСР, устанавливающей исчерпывающей перечень видов административных взысканий. Видимо там, где расчет реального ущерба невозможен, целесообразно устанавливать штрафные санкции за нарушение природоресурсного законодательства, не отождествляя их с таксами.

Таксовый метод применяется при исчислении ущерба, причиненного лесным ресурсам, ресурсам животного мира (при охоте, рыболовстве). Величина такс устанавливается, как правило, в размере, кратном минимальному размеру оплаты труда. Ущерб, причиненный водным ресурсам, ресурсам недр, определяется на основании методик по оценке и возмещению вреда. При отсутствии методик и такс размер ущерба определяется по фактическим затратам, понесенным на восстановление природного ресурса. В необходимых случаях могут использоваться все перечисленные способы определения ущерба и в любых сочетаниях.

Ответственность за природоресурсные правонарушения по трудовому праву включает дисциплинарную и материальную ответственность и обусловлена наличием трудовых отношений между работником и работодателем. Именно в ходе выполнения своих трудовых обязанностей работником причиняется вред природным ресурсам, который впоследствии подлежит возмещению работодателем. В порядке регресса работодатель вправе взыскать понесенные им расходы с виновного работника, либо наложить на него дисциплинарное взыскание.

Материальная ответственность по трудовому праву отличается от гражданско-правовой, в частности, тем, что размер ущерба ограничен прямым действительным ущербом и, по общему правилу, не должен превышать среднего месячного заработка работника. В полном объеме ущерб подлежит возмещению работником в случаях, прямо предусмотренных трудовым законодательством

Дисциплинарная ответственность работника может возникнуть в связи с тем, что работник, недобросовестно исполняя свои трудовые обязанности, предусмотренные законом, трудовым договором, должностными инструкциями, другими локальными нормативными актами, причиняет вред природным ресурсам. К видам дисциплинарных взысканий КЗоТ РФ относит замечание, выговор, строгий выговор, увольнение.

2) Объективная сторона природоресурсного правонарушения включает в себя противоправное использование природных ресурсов, наступивший вредоносный результат и причинную связь между противоправным ресурсопользованием и результатом.

Ответственность за природоресурсные правонарушения в ряде случаев может наступать в отсутствие общественно опасных последствий. Так, незаконная охота (ст.258 УК РФ) является оконченным преступлением с момента начала охоты, независимо от того, удалось ли охотнику незаконно добыть дичь или зверя. В других составах наступление общественно опасных последствий является обязательным, например незаконная порубка деревьев и кустарников (ст.260УКРФ).

К видам вреда, причиненного незаконным ресурсопользованием, относятся экономический, экологический и антропологический вред57. Помимо этого, природоресурсными правонарушениями гражданину может причиняться моральный вред ( физические и нравственные страдания), юридическому лицу- вред, заключающийся в умалении его деловой репутации.

Экономический вред причиняется, как правило, одному или нескольким природным ресурсам и может быть оценен в стоимостном выражении в виде убытков (включая упущенную выгоду). Непосредственным объектом экономического вреда является право собственности на природные ресурсы и права на природные ресурсы ресурсопользователей и ресурсодержателей.

Экономический вред, сам по себе, может и не оказывать сколько-нибудь заметного влияния на состояние природных ресурсов. Самовольная порубка деревьев и кустарников, нарушив право собственника на участок лесного фонда, может, при известных условиях, принести даже пользу окружающей среде. Отсутствие вреда природным ресурсам характерно и для их незаконного поиска, оценки, изучения.

Экологический вред наносится всей экосистеме в целом и может явиться как результатом нерационального и небезопасного ресурсопользования, так и результатом загрязнения окружающей среды отходами промышленности, транспорта и т.п.

Антропологический вред, являясь разновидностью экологического, предполагает причинение ущерба жизни и здоровью человека, в частности, в результате использования природных ресурсов с нарушением требований безопасного ресурсопользования. Вред жизни и здоровью может причиняться как работникам, непосредственно занимающимся использованием природных ресурсов, так и иным гражданам в результате воздействия ресурсопользования на природные объекты.

3) Субъектом природоресурсного правонарушения может являться дееспособное лицо, совершившее правонарушение в сфере ресурсопользования. Субъектов ответственности по природоресурсному законодательству можно дифференцировать по видам юридической ответственности. По уголовному и административному законодательству субъектами преступлений и административных правонарушений могут являться дееспособные граждане и должностные лица в возрасте старше 16 лет. Ответственность по трудовому праву (дисциплинарная и материальная) может наступать с появлением трудовой правосубъектности, т.е. с 15 лет. Гражданская дееспособность в полном объеме возникает у гражданина с 18 лет, либо с 16 лет в случае его эмансипации или заключения брака до достижения возраста 18 лет.

К различным видам ответственности за незаконное ресурсопользование могут привлекаться и должностные лица специально уполномоченных государственных органов по управлению использованием и охраной природных ресурсов при нарушении ими правил предоставления ресурсов в пользование. Гражданско-правовая ответственность государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов за нарушения прав ресурсопользователей возникает в случае издания ими правых актов, не соответствующих природоресурсному законодательству. Вред, причиненный ресурсопользователю такими актами, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, ее субъекта или казны муниципального образования в соответствии со ст. 1069 ГК РФ.

4) Субъективная сторона природоресурсного правонарушения- вина- есть отношение правонарушителя к совершенному им противоправному деянию и его вредным последствиям в виде умысла или неосторожности.

По общему правилу юридическая ответственность за совершенное правонарушение может наступать лишь при наличии вины. Ответственность без вины предусмотрена нормами гражданского права и наступает за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079 ГК РФ). Иногда такую ответственность называют объективной, поскольку основанием ответственности служит факт причинения вреда, а формальным основанием - норма права. Ответственность, предполагающая обязательное наличие вины как субъективного основания юридической ответственности, при этом называется субъективной.

Действующим законодательством регулируется возмещение вреда, причиненного объектами животного мира. Статья 56 ФЗ РФ« О животном мире» предусматривает ответственность за вред, причиненный сельскому, водному, лесному хозяйству объектами животного мира. В рассматриваемом случае диких животных, способных нанести вред, следует отнести к источникам повышенной опасности, хотя гражданское законодательство их не упоминает. Вред, причиненный дикими животными, должен быть возмещен независимо от вины ресурсопользователей, во владении и пользовании которых находятся объекты животного мира. Статья 56 ФЗ РФ« О животном мире» установлено, что ущерб, причиненный объектами животного мира, если он не может быть предотвращен, взыскивается в пользу потерпевших из фондов экологического страхования, если пользователь животного мира является членом такого фонда.

III) Процессуальный или процедурный акт применения норм права, устанавливающих ответственность за природоресурсные правонарушения, завершает деятельность компетентных органов по привлечению правонарушителя к юридической ответственности. Среди органов, принимающих акты по привлечению субъектов природоресурсного права к юридической ответственности, можно выделить:

• судебные органы- суды общей юрисдикции, мировые судьи, осуществляющие судопроизводство по уголовным, гражданским и административным делам, арбитражные суды, рассматривающие подведомственные им дела;

• государственные органы и должностные лица, наделенные правом налагать административные взыскания. К ним относятся органы внутренних дел, административные комиссии, специально уполномоченные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов;

• руководители юридических лиц осуществляют привлечение виновных работников к материальной (в пределах месячного заработка) и дисциплинарной ответственности.

Споры, возникающие в ходе использования природных ресурсов, могут рассматриваться и разрешаться органами государственной власти, судами, арбитражными судами, административными органами, уполномоченными на рассмотрение споров в сфере ресурсопользования и внесудебными органами, рассматривающими гражданские споры.

Решение по любому спору, вынесенное в административном порядке или в порядке, предусмотренном трудовым законодательством, может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. К несудебным органам, рассматривающим дела, возникающие из гражданско-правовых правоотношений, относятся третейские суды Российской Федерации и международные арбитражные органы.

В судах и арбитражных судах рассматриваются:

1. финансовые, имущественные и иные споры, связанные с использованием природных ресурсов;

2. жалобы на решения органов государственной власти, противоречащие природоресурсному законодательству, в том числе об отказе в предоставлении лицензии на ресурсопользование, о досрочном прекращении, ограничении или приостановлении права ресурсопользования;

3. жалобы на действия и решения должностных лиц и органов, противоречащие природоресурсному законодательству;

4. жалобы на противоречащие природоресурсному законодательству стандарты (нормы, правила) по технологии ведения работ, связанных с ресурсопользованием;

5. жалобы на неправомерные действия работодателей в связи с привлечением работника к материальной и дисциплинарной ответственности.

По соглашению между сторонами спора он может быть передан на рассмотрение третейского суда или международных арбитражных органов.

Органы государственной власти рассматривают споры о пользовании, владении и распоряжении природными ресурсами, возникающие между субъектами Российской Федерации, между Российской Федерацией и ее субъектами, если такие споры не переданы на рассмотрение Верховного Суда РФ распоряжением Президента РФ. Указанные споры могут возникать по вопросам совместного пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности Российской Федерации, ресурсами находящимися в собственности субъектов РФ, другим вопросам ресурсопользования.

Природоресурсное законодательство устанавливает общее требование, в соответствии с которым сделки, совершенные с его нарушением, являются недействительными, а при противоречии между природоресурсным законодательством и иными законами и нормативными актами применяются нормы природоресурсного права. Эти требования свидетельствуют о том, что субсидиарное применение норм гражданского и иных отраслей российского права для регулирования природоресурсных отношений допускается лишь в случаях, прямо указанных в Водном, Лесном кодексах РФ, федеральных законах« О недрах»,« О животном мире», «О природных лечебных ресурсах», иных поресурсных законах и подзаконных нормативных актах.