Из книги:
Э.Н. Давыдова, А.Е. Рыбаков. История и организация делопроизводства в Беларуси.
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ БЕЛАРУСИ В 1917-1997 ГГ.
Главными факторами, оказавшими влияние на развитие документирования и делопроизводства в Беларуси после 1917 г. явились, с одной стороны, Октябрьская революция и, с другой, установление белорусской государственности, завершившееся созданием в 1991 г. независимого государства Республика Беларусь.
Первой попыткой создания самостоятельного белорусского государства в XX в. явилось образование на оккупированной Германией части Беларуси Белорусской Народной Республики (БНР). Основные принципы государственного устройства БНР были сформулированы во "Второй Уставной Грамоте", принятой 9 марта 1918 г. (ил. 51,52). Законодательным органом БНР объявлялась Рада Всебелорусского съезда, которая должна была включать в себя представителей национальных меньшинств, проживающих на территории Беларуси, а исполнительным – Народный секретариат. Независимость БНР провозглашалась "Третьей Уставной Грамотой". Этот акт был признан де-юре Украинской Народной Республикой и Литвой и де-факто Турцией, Финляндией и Советской Россией. Однако Германия БНР не признала, хотя немецкая военная администрация и способствовала созданию органов власти БНР на местах в форме ее представительства при немецких комендатурах. После изгнания немецких оккупантов в конце 1918 г. с территории Беларуси БНР как государственное образование фактически прекратила существование, хотя Рада БНР продолжала действовать за пределами Беларуси как эмигрантское правительство.
Более удачной оказалась попытка создания белорусского государства как советской республики. 1 января 1919 г. в Смоленске был обнародован Манифест Временного революционного рабоче-крестьянского правительства Беларуси, провозгласивший образование Белорусской Советской Социалистической Республики (БССР) и определивший основные положения ее государственного устройства. Вскоре была принята и первая Конституция БССР 1919 г., согласно которой высшим органом власти в БССР объявлялся Съезд Советов (с 1938 г. его функции выполнял Верховный Совет), между съездами – Центральный исполнительный комитет (ЦИК) БССР, исполнительным органом – Совет Народных Комиссаров (СНК БССР, с 1946 г. – Совет Министров). На местах высшими органами власти формально объявлялись советы, однако на практике советы всех уровней подчинялись соответствующим комитетам КП(б)Б. На территорию Беларуси автоматически распространялись решения ЦК ВКП(б), ЦИК и СНК РСФСР, а после образования СССР – соответствующих союзных структур.
Первоначально в состав БССР вошли Минская, Гродненская, Витебская и Могилевская губернии, белорусские уезды Виленской и Ковенской губерний, а также западные уезды Смоленской губернии. Однако уже в конце января 1919 г. Витебская, Могилевская и Смоленская губернии были присоединены к РСФСР. В связи со сложной внутриполитической обстановкой и иностранной интервенцией I Всебелорусский съезд Советов (2-3 февраля 1919 г.) принял Декларацию об объединении Белорусской и Литовской советских социалистических республик в единую Литовско-Белорусскую Советскую Социалистическую Республику (ЛитБел). Второе провозглашение БССР состоялось 31 июля 1920 г. после освобождения Минска от польских оккупантов.
После подписания в Риге мирного договора РСФСР и УССР с Польшей (18 марта 1921 г.) территория Западной Беларуси была включена в состав Польши, а за БССР сохранилось только 6 уездов Минской губернии – Минский, Борисовский, Бобруйский, Мозырский и Слуцкий. Гомельская и Витебская губернии вошли в состав РСФСР. В 1924 г. БССР был возвращен ряд уездов Витебской, Гомельской и Смоленской губерний, в том числе Витебский, Полоцкий, Калининский (центр – Калинковичи), Могилевский. В 1926 г. произошло второе укрупнение БССР, когда в ее состав вошли Гомельский и Речицкий уезды.
Административно-территориальное устройство БССР характеризовалось делением на округа и области. В 1924-1930 гг. существовали округа: Оршанский, Бобруйский, Витебский, Могилевский, Мозырский, Минский и Полоцкий, в 1924-1927 к ним добавились Борисовский, Калининский и Слуцкий, в 1926-1930 – Гомельский, в 1926-1927 – Речицкий; в 1935-1938 гг. существовали Лепельский, Мозырский, Полоцкий и Слуцкий округа.
С 1938 г. деление на округа было ликвидировано и образованы 5 областей: Витебская, Гомельская, Могилевская, Минская и Полесская. После включения в состав БССР Западной Беларуси на территории последней были созданы еще 5 областей: Барановичская, Белостокская, Брестская, Вилейская и Пинская. В 1944 г. почти вся Белостокская обл. была передана Польше, Вилейская обл. переименована в Молодечненскую и впервые образованы Бобруйская, Гродненская и Полоцкая области. В 1954 г. в связи с укрупнением областей ликвидированы Бобруйская, Барановичская, Полесская, Пинская и Полоцкая области, в 1960 г. – Молодечненская. К моменту распада СССР и образования Республики Беларусь административно-территориальное деление белорусских земель характеризовалось наличием 6 областей: Брестской, Витебской, Гомельской, Гродненской, Минской и Могилевской1.
Октябрьская революция и создание белорусской государственности повлекли за собой значительные изменения в системе делопроизводства, что было связано в первую очередь с перестройкой аппарата государственного управления. Октябрьская революция уничтожила иерархию "властей и мест" и, соответственно, документов, одни из которых ушли в прошлое, другие изменили свое содержание. Были отменены, в частности, такие разновидности документов, как "прошение", "рескрипт". Такая разновидность служебных документов, как "отношения", утратила свое прежнее значение документа, применяемого при переписке между равными и неподчиненными учреждениями. "Отношения" стали синонимами служебных писем и применялись в переписке самых различных по своему положению и подчиненности учреждений. С другой стороны, в практику документирования вошли новые виды документов, отражавшие специфику революционных преобразований, например, "заявление", выражающее право "заявлять", а не "покорнейше просить".
Большие изменение произошли в системах специальной документации, которые окончательно отделились от общего делопроизводства. В связи с ликвидацией частных предприятий ушла в прошлое коммерческая документация, на смену которой пришла плановая – система документации, неизвестная в предшествующие периоды.
Образование БССР и проведение в 20-х годах политики белорусизации вернули в делопроизводство белорусский язык. Большую роль в этом вопросе сыграл декрет ВЦИК от 14 апреля 1924 г. "О мерах к переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях и республиках на местные языки". Началась активная разработка белорусской делопроизводственной лексики. Эта работа была возложена на Терминологическую комиссию Института белорусской культуры во главе с М. Гутковским.
За основу создания делопроизводственных терминов были взяты устоявшиеся в русском языке образцы, которые переносились на белорусскую почву согласно правилам белорусской орфографии и фонетики. Другим источником для разработки белорусской делопроизводственной терминологии стали восстановленные литературно-письменные традиции прошлого. Именно в 20-е годы в лексику делопроизводства вошли и закрепились такие термины и выражения, как "справаводства", "справавод", "уступныя i выходныя паперы", "прыняцце, перадача i адасланне папер", "адноска (спасылка) на папярэднюю перапiску" и др. Закреплена белорусская терминология была в книге С. Середы "Дзелавод. Узоры афiцыяльных папер, слоўнiк тэхнiчна-канцылярскiх выразаў i iншыя патрэбныя ў дзелаводстве веды".
В 20-е годы были изданы и первые в республике нормативно-методические пособия по делопроизводству2, которые были подготовлены на базе учебника, "шырока ўжыванага ў РСФСР, а таксама на основе матэрыялаў НКРСI БССР па абследаваннi сельскiх саветаў i матэрыялаў НКУС БССР". В этих пособиях рассматривались вопросы ведения общего, административного и почтового делопроизводства, определялся порядок "выдання дазваленняў, пасведчанняў i справак", приводились образцы трафаретных текстов ("бланкаў з загадзя надрукаваным тэкстам"), штампов и др. Как и при разработке делопроизводственной лексики, за образец брались устоявшиеся в российском делопроизводстве формы документов. Национальная специфика канцелярских бумаг определялась главным образом их лексическим наполнением, отражалась в морфологии и синтаксисе текстов. Особый интерес представляют бланки документов некоторых учреждений республики, которые печатались не на одном-двух, а на трех-четырех языках (белорусском, русском, польском, еврейском), что должно было подчеркивать специфику национального состава БССР (ил. 53-56)3.
Параллельно с разработкой белорусского делопроизводственного языка в республике развернулась широкая кампания по рационализации делопроизводственных процессов. Тон в этой работе на всесоюзном уровне задавал московский Институт техники управления (ИТУ). В течение 1923-1924 гг. научно-рационализаторские подразделения были образованы в большинстве республиканских и местных органов Рабоче-Крестьянской инспекции (РКИ).
Научная работа в области рационализации делопроизводства в 20-е и 30-е годы развивалась по многим направлениям и затрагивала самые разнообразные аспекты данной проблемы. Так, изучались вопросы роли и значения делопроизводства в деятельности учреждений, содержание делопроизводственных функций, правовые основы документирования. Осуществлялась научная разработка рекомендаций по рационализации делопроизводства – как для определенных категорий и групп учреждений, так и для отдельных участков делопроизводственной работы. Объектами изучения и рационализации являлись все операции, которые выполняются в учреждениях с документами, начиная от их создания (получения) и кончая хранением законченных дел. Работа базировалась на глубоком понимании роли документа в управленческой деятельности.
Наибольшие усилия специалисты по делопроизводству направляли на разработку вопросов создания эффективных систем регистрации и классификации служебных документов, обеспечивающих их учет, справочно-информационный поиск, проверку исполнения, а также группировку в логические комплексы (дела). В первой половине 20-х годов в делопроизводстве применялось большое число вариантов индивидуальной и групповой карточной системы регистрации и контроля за исполнением документов, внедрявшихся в делопроизводственную практику взамен журнальной системы. Разрабатывались рациональные формы регистрационно-контрольных карточек, методика их заполнения и использования, схемы построения справочных и контрольных картотек.
Большое внимание уделялось научной классификации документов. Дальнейшее развитие получила идея десятичной классификации и индексации управленческой документации с использованием принципов международной библиографической классификации. Наряду с этим создавались рекомендации по рациональной организации документооборота в учреждениях, разрабатывалась методика изучения делопроизводства и производительности труда конторских работников.
В начале 20-х годов было создано Бюро по научной организации труда (НОТ) при НК РКИ Белорусской ССР, а также сеть кружков НОТ в Минске. Составляемые Бюро планы работ охватывали весь комплекс мероприятий, проводившихся в республике в области научной организации труда, производства и управления. Бюро по НОТ занималось изучением штатов наркоматов и учреждений для выявления возможностей их сокращения, проводило работы по переводу делопроизводства ЦИК, СНК БССР, ЦК КП(б)Б на международную десятичную классификацию и внедрению карточной системы регистрации. Бюро по НОТ была разработана Инструкция о переходе всех учреждений на более совершенные системы делопроизводства. Им проводились также обследования состояния делопроизводства в отдельных исполкомах, учреждениях, на предприятиях.
Необходимость дальнейшего усовершенствования системы делопроизводства, постановка новых проблем настоятельно требовали объединения усилий научных и практических работников делопроизводства. Это нашло отражение в образовании Ассоциации по НОТ при Институте белорусской культуры, состоявшей из 40 научных и практических работников. Ассоциация имела психотехническую лабораторию, в которой на самом высоком научном уровне разрабатывались вопросы научной организации труда, в частности рационализации делопроизводственных процессов. Научные кадры лаборатории читали лекции по НОТ в различных учреждениях республики, на курсах и в кружках НОТ, созданных на предприятиях, в учреждениях, учебных заведениях. Психотехническая лаборатория и сама Ассоциация финансировались из государственного бюджета, что позволило создать для работ по НОТ в республике хорошую материальную базу.
В практику работы с документами в республике внедрялись разработки всесоюзных организаций, занимавшихся проблемами рационализации делопроизводства. Так, в 1931 г. Институтом техники управления при НК РКИ СССР был разработан проект "Общих правил документирования". Он регламентировал многие вопросы создания, движения и хранения документов. В частности, в "Общих правилах" рассматривались организация документации и документооборота, прием корреспонденции, организация внутренней курьерской связи, правила исполнения и составления документов, отправки корреспонденции и хранения незаконченных дел, требования к работе с распорядительной и протокольной документацией. К правилам прилагались образцы рекомендуемых форм документов.
По мере накопления документальных материалов, отложившихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий за годы советской власти, и в связи с возрастанием роли документов при принятии управленческих решений государством все больше внимания уделялось обеспечению сохранности документов. 28 февраля 1938 г. было издано Постановление ЦИК БССР "О мерах по улучшению постановки архивного дела в БССР", которое обязывало "руководителей организаций возложить персональную ответственность за состояние и обеспечение сохранности документов и архива на деловода или секретаря".
Ряд постановлений по данному вопросу был принят и в послевоенный период. Так, в июне 1944 г. было принято постановление СНК БССР "Об обеспечении сохранности документальных материалов государственных и ведомственных архивов по освобожденным районам БССР от немецко-фашистских захватчиков". В нем было дано указание архивным отделам республики немедленно после освобождения взять на учет все оставшиеся документальные материалы государственных и ведомственных архивов, а местным органам власти – принять меры по их сохранности.
Постановление Совета Министров БССР "О мерах по упорядочению документальных материалов Государственного архивного фонда БССР", изданное 14 июня 1949 г., предусматривало полное упорядочение документальных материалов, законченных делопроизводством, а также обеспечение контроля за их сохранностью.
Правительство БССР и в дальнейшем уделяло большое внимание обеспечению сохранности документов. Так, 11 ноября 1963 г. СМ БССР издал постановление "О мерах по улучшению архивного дела в БССР", в соответствии с которым министерства и ведомства республики обязывались усилить контроль за постановкой делопроизводства и состоянием архивов в подведомственных учреждениях.
Некоторые изменения произошли в послевоенные годы и в работе с документами, что нашло отражение в ряде нормативно-методических разработок, изданных Главархивом СССР и применявшихся в учреждениях, организациях и на предприятиях БССР.
Одним из основополагающих нормативных документов, разработанных Главархивом СССР, явились "Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов", введенные в действие в 1963 г. Этим документом регламентировались правила оформления, регистрации и контроля исполнения документов, устанавливались требования к подготовке номенклатуры дел, определялся порядок подготовки документов к передаче в ведомственный архив. "Основные правила" устанавливали, что основные операции по приведению документов в порядок должны были производиться в канцелярии учреждения.
Параллельно общесоюзным разработкам велась работа по развитию нормативно-методической базы делопроизводства в организациях и учреждениях республики, которую возглавляло Главное архивное управление при СМ БССР. Основной упор делался на совершенствование методов ведения делопроизводства, унификацию и стандартизацию приемов составления, движения, контроля исполнения документов.
Указанным целям должно было служить принятое 17 января 1968 г. постановление СМ БССР "О проекте Примерной инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах, исполкомах Советов депутатов трудящихся, в учреждениях, организациях и на предприятиях БССР". В соответствии с этим постановлением министерства и ведомства обязывались разработать на основе Примерной инструкции по делопроизводству инструкции по делопроизводству для центрального аппарата и подведомственных организаций с учетом местных особенностей, а также принять меры по улучшению постановки делопроизводства, осуществлять контроль за соблюдением установленных инструкцией принципов делопроизводства.
В 1972 г. в республике вводятся ГОСТы на организационно-распорядительную документацию: ГОСТ 6.38-72 "Система организационно-распорядительной документации. Основные положения" и ГОСТ 6.39-72 "Система организационно-распорядительной документации. Формуляр-образец". Совет Министров БССР распоряжением от 1 февраля 1974 г. "О внедрении ГОСТов 6.38-72 и 6.39-72" обязал строго соблюдать установленные в стандартах требования при оформлении организационно-распорядительных документов в учреждениях, организациях и на предприятиях республики. Распоряжение предусматривало изучение требований ГОСТов работниками, занимающимися составлением и оформлением документов.
В 1974 г. Госстандартом СССР, Госкомитетом по науке и технике, Главархивом СССР разработана "Единая государственная система делопроизводства" (ЕГСД), которая применялась в работе с документами как основной регламентирующий документ. ЕГСД включала 8 тематических разделов (правила составления и оформления организационно-распорядительных документов, рациональная организация документооборота, организация контроля исполнения и др.), а также общую часть, в которой определялись задачи разработки, устанавливались границы и сфера деятельности этого документа, его правовой статус, а также методическое единство всех разделов системы. Внедрение ЕГСД предусматривало проведение ряда мероприятий по организационному обеспечению функционирования системы: разработку положений о структурных подразделениях делопроизводства, должностных инструкций работникам этих подразделений.
Материально-техническое обеспечение внедрения ЕГСД предполагало разработку и внедрение бланков документов, регистрационных карточек, обложек дел, а также обучение сотрудников ведению делопроизводства на новых началах.
Разработка и внедрение ЕГСД обеспечивали установление единых требований к работе с документами в организациях республики, хотя как недостаток следует отметить рекомендательный характер этого документа. В целях нормативного обеспечения и закрепления положений, предусмотренных ЕГСД, в 1975 г. в республике была издана "Примерная инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах, исполнительных комитетах областных Советов депутатов трудящихся Белорусской ССР". Инструкция определяла общие принципы ведения делопроизводства, к ней прилагались учетно-регистрационные формы (регистрационно-контрольные карточки, номенклатура дел, описи дел и др.) и некоторые формы документов.
В 1981 г. Главархивом СССР была разработана Унифицированная система организационно-распорядительной документации (УСОРД).
Основной целью разработки УСОРД являлось создание взаимосвязанных комплексов документов, обеспечивающих организационно-распорядительную деятельность организаций, учреждений и предприятий. Система применялась для обработки документов как средствами организационной и электронно-вычислительной техники, так и традиционными методами. В УСОРД вошли 73 унифицированные формы документов, распределенные по подсистемам. УСОРД внедрялась в БССР и в этих целях в системе Главархива республики была создана служба ведения УСОРД. Внедрение УСОРД способствовало оперативному решению управленческих задач, повышению качества организационно-распорядительной документации, упорядочению и сокращению объема документооборота в организациях.
К началу 1984 г. было разработано 16 унифицированных систем документации (УСД) общесоюзного значения и 26 общесоюзных классификаторов технико-экономической информации.
В 1990 г. Госстандартом СССР разработан и введен в действие ГОСТ 6.38-90 "Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов". Стандарт распространялся на ОРД, применяемую при оформлении распорядительной и исполнительной деятельности органов государственной власти и управления республики, подведомственных им предприятий и организаций.
В 1991 г. Всесоюзным научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела Главархива СССР на основе ЕГСД разработана Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ), содержащая основные положения и общие требования к документам и службам документационного обеспечения.
ГСДОУ представляет собой совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях. Основная цель ГСДОУ – упорядочение документооборота, сокращение количества и повышение качества документов, создание условий для эффективного применения прогрессивных технических средств и технологий сбора, обработки и анализа информации, совершенствования работы аппарата управления.
Основные положения ГСДОУ использовались учреждениями, организациями и предприятиями республики для разработки инструкций по делопроизводству, совершенствования документационного обеспечения управления.
Обретение в 1991 г. Беларусью независимости потребовало создания в республике самостоятельных структур, занимающихся проблемами научного и нормативно-методического обеспечения делопроизводственных служб и архивной отрасли. В связи с этим Главное архивное управление при СМ БССР было преобразовано в Комитет по архивам и делопроизводству Республики Беларусь (с 1997 г. – Государственный комитет), а на базе Института историко-политических исследований распоряжением СМ Республики Беларусь от 11 декабря 1991 г. был создан Белорусский научно-исследовательский центр документоведения, археографии и архивного дела (БелНИЦДААД)4. Распоряжением Совета Министров определены основные направления деятельности этой организации: развитие теории документоведения, архивоведения, археографии, источниковедения, анализ ведения документации в органах управления, определение путей сокращения и оптимизации потоков деловых бумаг и др.
В 1995 г. БелНИЦДААДом совместно с Комитетом по архивам и делопроизводству Республики Беларусь разработана "Примерная инструкция по делопроизводству в министерствах, госкомитетах и других центральных органах управления, учреждениях, организациях и на предприятиях Республики Беларусь". Инструкция внесена Министерством юстиции в Реестр государственной регистрации нормативных актов министерств и других центральных органов управления Беларуси. Она определяет общие требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в учреждениях, организациях, на предприятиях республики независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности. Примерная инструкция регламентирует правила приема, учета, подготовки, оформления и размножения, контроля исполнения, хранения и использования документов. Она устанавливает порядок, согласно которому организации должны вести делопроизводство на основе самостоятельно разрабатываемых индивидуальных инструкций и других нормативно-методических документов, не противоречащих Примерной инструкции.
В 1995 г. утвержден и с июля 1996 г. введен в действие вместо ГОСТа 6.38-90 Стандарт Беларуси (СТБ) 6.38-95 "Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов", разработанный БелНИИДАДом и Белкомархивом. В 1996 г. завершилась работа по пересмотру Унифицированной системы организационно-распорядительной документации, в которой нашли отражение изменения, связанные с появлением новых видов предприятий и организаций, а также учтен международный опыт составления и оформления документов.
Очередным звеном в формировании делопроизводственной нормативной базы в республике явилась подготовка и издание в 1997 г. "Основных правил работы архивов центральных и местных органов государственной власти и управления, учреждений, организаций и предприятий Республики Беларусь". В Правилах рассмотрены вопросы составления номенклатуры дел, проведения экспертизы ценности документов, передачи дел на хранение в архив, обеспечения сохранности документов в архиве организации и др. Впервые в этом документе отражены особенности решения этих вопросов в государственных и негосударственных организациях.
1 Более подробно об административно-территориальном делении БССР см.: Круталевич В.А. Административно-территориальное устройство БССР: Справочник. Т. 1 (1917-1941 гг.). Мн., 1985; Т. 2 (1944-1980 гг.). Мн., 1987.
2 Падручнiк справаводства сельскiх i местачковых саветаў; Падручнiк справаводства раённых выканаўчых камiтэтаў.
3 В рассматриваемое время все четыре указанных языка имели в БССР статус государственных.
4 С 1 февраля 1996 г. преобразован в Белорусский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (БелНИИДАД).
14 583
2 552 
