Учебный конспект по предмету «Обществознание» 9 класс

Учебный конспект по предмету «Обществознание» 9 класс

Тема 1. Концепция и существенные признаки местного самоуправления

1. Природа местного самоуправления.

2. Основные теории местного самоуправления.

3. Основные признаки и определения местного самоуправления.

4. Местные интересы и функции местного самоуправления в обществе.

1. Природа местного самоуправления.

Управление – это внешнее воздействие, поступающее в систему из вне, а самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Любая общественная система представляет собой иерархию подсистем управления, в которой можно выделить верхний и нижний уровень. В зависимости от природы общества, политического строя управленческие импульсы идут по-разному. Чем проще тоталитарная система, тем больше импульсы идут сверху вниз.

Чем больше децентрализация, чем развитее демократия в обществе, тем больше импульсы идут не только сверху вниз, но и снизу вверх. Когда импульсы идут снизу вверх, это означает, что население реагирует на властные импульсы и осознает себя не только объектом, но и субъектом управления.

Суть местного самоуправления (далее МСУ) состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам в своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утверждается взгляд на МСУ, как на одну из основ демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.

2. Основные теории местного самоуправления.

МСУ в зачаточном виде существовало уже с XI века нашей эры. В развитом виде оно появилось в XVIII – XIX веках. В XIX веке возникли основные теории МСУ, которые можно обозначить следующим образом:

1. общественная теория, которая делится на подвиды:

• хозяйственная теория;

• юридическая теория;

• политическая теория.

1. государственная теория;

2. государственно-общественная теория.

Представители общественной теории МСУ считали, что к трем видам конституционной власти (исполнительной, судебной, законодательной) надо присоединить общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование. Государство лишь признает общину. Носитель власти в общине – народ и круг общинных дел отличается от государственных.

Представители хозяйственной теории считают, что у общины имеется только хозяйственная функция и поэтому община или коммуна не нуждаются в государственном надзоре.

Юридическая теория исходит из того, что органы общины выполняют функции государства, но не являются органами государства, а, следовательно, они не должны назначаться государством, а избираются самой общиной.

Политическая тория, согласно которой должностные лица МСУ не являются профессиональными чиновниками, а выборными лицами общины, т.е. политическими фигурами.

Государственная теория противоположность общественной теории, исходит из того, что МСУ – это часть государства, а потому источником общественной власти служит государство. И поэтому общинное самоуправление служит государственным интересам и целям. Такая практика была в советские времена в нашей стране, когда местные советы рассматривались как представители государства на местах.

Следует отметить, что между государственными и местными делами есть принципиальное различие. Государство имеет дело с гражданином; МСУ – с жителями.

Большинство современных исследователей считают, что МСУ имеет двойственную государственно-общественную природу, т.е. имеются дела, которые выполняются только общиной без вмешательства государства и есть государственные дела, которые выполняет община или МСУ.

МСУ имеет государственно-общественную природу, т.е. она имеет форму публичной власти.

3. Основные признаки и определения местного самоуправления.

Развитие МСУ в Европе нашло отражение в принятии 15 октября 1985 года Европейской Хартии МСУ, где дано определение МСУ: под МСУ понимается право и реальная способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

В законе 1995 года было сказано: МСУ в РФ – признаваемое и гарантируемое Конституцией РФ самостоятельное и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.

В ФЗ 2003 года, который полностью вступил в силу 1 января 2006 года, говорится, что МСУ в РФ – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральным законом, а в случаях установленных федеральным законом, законами субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населения непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций.

Отличие формулировок российских законов от Хартии в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов МСУ с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, а российское законодательство упоминает само население, а затем органы МСУ. В Европейской Хартии указывается не только право, но и реальная способность органов МСУ решать вопросы местного значения. РФ ратифицировала Европейскую Хартию в 1998 году и поэтому основные положения Хартии должны отражаться в законодательстве РФ.

Основные признаки МСУ, отличающие его от государственной власти наиболее точно указаны российским ученым Л. Велиховым (труд «Основы городского хозяйства»). К таким признакам относятся:

1. различие в характере власти. МСУ – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах указанных ей верховной властью;

2. разграничение сфер компетенции. Речь идет о том, что специально отграничен круг дел МСУ;

3. самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о МСУ, как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены финансовые, экономические и иные материальные источники;

4. территориально ограниченный выборный принцип. На территории каждого МСУ действует выборный принцип, причем выборные органы МСУ устанавливает самостоятельно в зависимости от исторических, национальных и других местных традиций.

4. Местные интересы и функции МСУ в обществе.

Признание МСУ как особым общественным институтом, особой формы власти означает признание того, что наряду с личными и государственными интересами существуют коллективные институты местного сообщества, т.е. муниципальные, которые заключаются в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории.

Муниципалитет (от латинского) «мунис» – тяжесть, бремя и «цапио» - брать, беру на себя.

Муниципалитет – берущий бремя забот на себя, т.к. местные институты лучше известны на местном уровне. Ориентация на местные институты определяет роль и функции МСУ в современном обществе. Политологи делят современное общество на три основных сектора, каждому из которых отведена своя роль и функция:

1. власть (политическая функция);

2. бизнес (хозяйственная функция);

3. гражданское общество (общественная функция).

МСУ осуществляет все три функции в той части дел, которые они берут на себя самостоятельно и под свою ответственность.

Тема 2. Правовые основы местного самоуправления.

1. Понятие и состав правовой базы МСУ.

2. Конституционные основы МСУ.

3. Федеральное, региональное законодательство.

4. Система муниципальных правовых актов. Устав МСУ.

1. Понятие и состав правовой базы МСУ.

Правовая база МСУ – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует МСУ. В настоящее время правовой базой МСУ является:

1. Конституция РФ;

2. ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», другие федеральные законы и кодексы;

3. указы Президента РФ, постановления Правительства РФ;

4. Конституции, уставы субъектов РФ, законы и другие правовые акты органов государственной власти субъектов РФ;

5. уставы муниципальных образований, правовые акты органов и должностных лиц МСУ.

Установление общих принципов организации МСУ, согласно Конституции, является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, что предполагает издание законов Российской Федерацией, определяющих общее направление и законов субъектов РФ, конкретизирующих общее направление применительно к региональным особенностям.

Становление правовой базы МСУ не закончено, оно продолжает совершенствоваться, и возникло новое направление – муниципальное право, как специальная отрасль.

2. Конституционные основы МСУ.

Конституция РФ обладает высшей юридической силой в отношении любых законодательных актов РФ.

В соответствии с Европейской Хартией Конституция закрепила и гарантировала МСУ в России.

В основах конституционного строя Конституция РФ определила статус МСУ. В ст. 3 п. 2 говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной и муниципальной власти.

В ст. 12 подчеркивается, что МСУ признается и гарантируется, что в пределах своих полномочий оно самостоятельно и что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В ст. 8 п. 2 указывается, что в РФ признается и защищается муниципальная собственность, а в ст. 9 п. 2 подчеркивается, что в муниципальной собственности могут находиться земли и другие природные ресурсы.

В главе 2 – права и свободы человека. В ст. 18, ст. 24 п. 2, ст. 32 п. 2, ст. 33 определяются основные права и свободы человека применительно к МСУ, а именно право быть избранным в органы муниципальной власти, право на индивидуальное и коллективное обращение, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека.

В ст. 40 п. 2, п. 3 определено право на жилище, ст. 41 п. 1 – право на медицинскую помощь, ст. 43 п. 1, 2 - право на образование.

Глава 8 полностью посвящена определению сферы деятельности, форме осуществления, территории, структуре органов, задачам и функциям МСУ, гарантии прав МСУ.

3. Федеральное, региональное законодательство.

6 октября 2003 года был принят Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Закон четко определил общие принципы организации МСУ, правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения.

К другим федеральным законам относятся: «О финансовых основах МСУ», который подлежит отмене с 2006 г.; «Об основах муниципальной службы в РФ» 1998г.; «О ратификации Европейской Хартии МСУ» 1998г; «Об обеспечении конституционных прав избирать и быть избранными в органы МСУ» 1996г;

На основе федерального законодательства регионы в своих уставах и региональных законах также определяют основы организации МСУ в регионе с учетом местной специфики (плотности населения, производственной ориентации, социально-экономических условий и др.).

4. Система муниципальных правовых актов. Устав МСУ.

По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно (на референдумах), органами и должностными лицами МСУ принимаются муниципальные правовые акты, к которым относятся: устав муниципального образования; решения, принимаемые на референдумах; постановления и распоряжения представительного органа; постановления и распоряжения главы муниципального образования, главы администрации муниципального образования; распоряжения и приказы иных должностных лиц.

Устав муниципального образования – это своеобразная местная конституция. В нем, согласно ФЗ № 131, отражаются положения:

• наименование муниципального образования;

• перечень вопросов местного значения;

• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

• структура и порядок формирования органов МСУ;

• наименование и полномочия выборных и иных органов, должностных лиц МСУ;

• виды, порядок принятия, официальное опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;

• срок полномочий представительного органа МСУ, выборных должностных лиц и т.д.;

• виды ответственности должностных лиц, органов МСУ, в том числе порядок и основания отзыва населением должностных лиц, досрочного прекращения полномочий;

• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и порядок контроля за его исполнением;

• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно в соответствии с законом. Устав принимается представительным органом. Для привлечения населения к принятию важного документа возможно предварительное вынесение некоторых его основных положений на местный референдум.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием, за принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 от установленного числа депутатов. В поселения с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава осуществляется на сходе граждан. Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации.

Нормативно-правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования.

Наиболее типичными из них являются:

• положение о местном референдуме и местных выборах;

• положение об организации территориально-общественного самоуправления;

• положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

• правила землепользования и застройки;

• правила торговли;

• положение о муниципальном заказе;

• положение о муниципальной службе и др.

Наряду с правовыми актами нормативного характера органы и должностные лица МСУ принимают акты индивидуального назначения. Это связано с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе МСУ.

Тема 3. Территориальная организация местного самоуправления.

1. Муниципальное образование – территориальное звено МСУ.

2. Принципы формирования территории МСУ.

1. Муниципальное образование – территориальное звено МСУ.

В законе 1995 года был введен термин муниципальное образование и дано определение: муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется МСУ.

Основными признаками любого муниципального образования является:

• населенная территория;

• органы МСУ;

• устав;

• местный бюджет;

• муниципальная собственность.

ФЗ 2003 года ввел следующие типы муниципальных образований: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. Вводится также понятие межселенная территория и территория города федерального значения.

2. Принципы формирования территории МСУ.

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции:

1. приближение местной власти к населению;

2. укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуры.

Приближение местной власти к населению связано с тем, что на меньшей территории легче обеспечить связь органов управления с населением, а населению легче контролировать деятельность органов управления. Но второй принцип позволяет концентрировать финансовые, материальные ресурсы для более успешного решения социально-экономических проблем.

В какой-то мере закон 2003 года попытался объединить эти тенденции. Деление на поселения, муниципальный район и округ, позволяет приблизить органы власти к населению и решать вопросы более сложного порядка.

Поселение – это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальным образованием. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (более 3000 человек для густонаселенных территорий) или объединенные общей территорией несколько населенных пунктов с суммарной численностью населения более 1000 человек (в труднодоступных, малонаселенных районах может создаваться поселение менее 1000 и даже 100 человек). Границы поселения, состоящего из нескольких пунктов, устанавливается с учетом пешей доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения за исключением труднодоступных.

Муниципальный район – это несколько поселений, объединенных общей территорией. Главное предназначение муниципального района – решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для всех поселений (не включая труднодоступные пункты).

Городской округ – это не входящее в состав муниципального района городское поселение. В состав городского округа входят один округ, могут также входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальным образованием. К городскому округу относятся, как правило, так называемые города областного подчинения. Статус городского округа присваивается законом субъекта РФ.

Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений (очень удаленные поселки, военные городки).

Тема 4. Местное самоуправление и государство.

1. Государственное регулирование МСУ.

2. Предметы ведения и полномочия МСУ.

3. Предметы ведения и полномочия в ФЗ 2003 года.

1. Государственное регулирование МСУ.

Эффективность МСУ во многом определяется отношением государства в целом к МСУ и взаимоотношения между органами государственной власти и органами МСУ.

Государственное регулирование МСУ может осуществляться в следующих формах:

1. законодательное регулирование;

2. экономическое регулирование;

3. государственная поддержка;

4. контроль и надзор;

5. государственные гарантии прав МСУ.

В законодательном регулировании главным является определение предметов ведения и полномочий МСУ, т.к. от этого зависит эффективность деятельности МСУ.

Экономическое регулирование МСУ осуществляется путем наделения его собственностью и финансовыми средствами, через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования.

Государственная поддержка МСУ осуществляется по средствам соответствующих федеральных и региональных программ. Пример, в 1995 году первая, а в 1999 году вторя программа государственной поддержки муниципального образования.

Государственные гарантии прав местного осуществления выражаются в определении ответственности государственных органов и должностных лиц за соблюдением законодательства по МСУ.

Контроль и надзор – важнейшие функции управления. Но важно не смешивать контрольные и надзорные функции государства с его вмешательством в дела МСУ и здесь важно, чтобы органы МСУ были не пассивными партнерами во взаимоотношениях с государством, а через свои союзы и ассоциации активно на формирование государственной политики по МСУ.

2. Предметы ведения и полномочия МСУ.

Применительно к органам публичной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметом ведения соответствующие виду деятельности, т.е. функции.

Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций, но одновременно это и обязанность. Т.е. полномочия – это права совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий определены Конституцией РФ. Согласно ст. 72, установление общих принципов организации МСУ относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Эффективным может быть признано такое разграничение полномочий, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Европейцы называют этот принцип субсидарностью. Согласно принципу субсидарности все вопросы, которые могут быть решены на нижнем максимально приближенном к населению уровню управления должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень передаются те вопросы, которые не могут решаться эффективно на нижнем. При этом верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего.

Для характеристики предметов ведения МСУ в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К таким вопросам относятся:

1. вопросы, которые могут самостоятельно решаться населением или органами МСУ и требуют вмешательства органов государственной власти;

2. вопросы, последствия, решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятного воздействия на соседние территории.

Основными предметами ведения МСУ во всем мире является: благоустройство местной территории, ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне.

3. Предметы ведения и полномочия в ФЗ 2003 года.

На основе Конституции РФ Федеральный Закон 2003 года установил предметы ведения и полномочия, исходя из следующих отправных положений:

1. вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения МСУ, разделены по типам муниципальных образований: на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Выделены общие вопросы: формирование, утверждение, исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнение; установление, изменение, отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

2. к ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения: организация тепло, водо, газоснабжения, создание условий для досуга и т.д.;

3. разграничение вопросов местного значения между поселением и муниципальным районом проведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район;

4. на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличие развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставление начального, среднего и общего образования.

Особым предметом ведения органов МСУ является выполнение ими отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидарности, передача ряда полномочий и функций на местном уровне является эффективной. Это позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения. Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента:

• нормативно-правовое регулирование;

• финансирование;

• реальное предоставление тех или иных услуг.

Для вопросов местного значения все они закреплены за органами МСУ, что касается государственного, то здесь делегируются полномочия по предоставлению услуг.

ФЗ 2003 года устанавливает, что все полномочия органов МСУ, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями для осуществления органами МСУ, т.е. устанавливается простой критерий: все, что не входит в перечень вопросов местного значения относится к государственным полномочиям. Устанавливается, что финансовое обеспечение, передаваемых государственных полномочий, осуществляется за счет субвенций из соответствующих бюджетов, т.е. вместе с полномочиями от государственных органов к местным устанавливается обязательное финансирование последних.

Тема 5. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении.

1. Формы участия населения в осуществлении МСУ.

2. Территориальная организация самоуправления. (ТОС)

1. Формы участия населения в осуществлении МСУ.

В соответствии с Конституцией РФ предусматривается, что МСУ осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм, т.е. предусмотрены две группы форм участия населения в осуществлении МСУ.

1. включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решение того или иного вопроса;

2. составляют формы представительной демократии, т.е. выборные и другие органы МСУ, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.

Согласно ФЗ 2003 года формы непосредственной демократии делятся на две группы:

1. формы непосредственного осуществления населением МСУ: местные референдумы, сходы граждан в малых поселениях, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутатов и выборных должностных лиц МСУ;

2. эти форма участия населения в осуществлении МСУ на основе собственных инициатив: участие в опросах граждан по разным вопросам местной жизни, собрания, конференции, правотворческая инициатива граждан, обращение граждан в органы МСУ и т.д.

Местный референдум – высшая форма народовластии, который проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими либо органами и должностными лицами, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования, могут быть отменены только другим референдумом. Если принятое на референдуме решение противоречит действующему законодательству, то оно может быть опротестовано органом прокуратуры и отменено в судебном порядке.

Решение о проведение референдума принимается представительным органом местного образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений или главы местной администрации. В местной референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом, проводится на основе всеобщего равного прямого избирательного права, при тайном голосовании. Итоги голосования и принятые на местном референдуме решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы. Они проводятся с целью избрания депутатов. Назначаются выборным органом МСУ в сроки предусмотренные в уставе. При отсутствии решения представительного органа, выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом. При проведении муниципальных выборов используются разные избирательные системы (мажоритарная, пропорциональная, смешанная).

Голосование населения. В соответствии с ФЗ 2003 года, голосование граждан может производиться по вопросам отзыва депутатов, выборного должностного лица МСУ, изменения границ муниципального образования, преобразование муниципального образования. Основанием для отзыва депутата или выборного должностного лица может служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействия) установленные уставом и подтверждаются в судебном порядке. Процедура отзыва должна дать возможность обвиняемому объяснить избирателям свою позицию по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутаты или выборное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее ½ всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей.

Сходы граждан. В муниципальном образовании обычно с численностью не более 1000 человек может не создаваться представительный орган. Его функции выполняет сход граждан. Он создается главой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 жителей и правомочен, при участии более ½ жителей, обладающих избирательным правом.

Опросы населения. Опрос граждан может проводиться на всей или на части территории муниципального образования с целью выявления мнений населения и его учета, при принятии решений органами и должностными лицами МСУ и государственной власти.

Собрания, конференция граждан. Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц МСУ. Проводятся по инициативе населения, а также и органов МСУ. Обращения, принятые собраниями граждан подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами МСУ, к компетенции которых отнесено решение вопросов, содержащихся в обращении.

Публичные слушания. Правовая инициатива граждан.

Публичные слушания проводятся представительным органом или главой муниципального образования, или по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний должно предшествовать опубликование проекта муниципального правового акта и его обсуждение через СМИ и собрания граждан, при этом выдвигаются различные точки зрения, аргументы сторон, ведутся публичные дискуссии.

ФЗ 2003г. устанавливает обязательность проведения публичных слушаний по вопросам:

• проект устава муниципального образования, а также проект акта о внесении изменений в устав;

• проект местного бюджета и отчет об его исполнении;

• проект планов и программ развития муниципального образования;

• вопросы о преобразовании муниципального образования.

Правотворческая инициатива граждан – это право граждан на внесение в органы МСУ собственных проектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовым актам по вопросам местного значения. С правотворческой инициативой может выступать инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Ее минимальная численность устанавливается правовым актом представительного органа МСУ и не может превышать 3% от числа избирателей муниципального образования.

Обращения граждан. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы МСУ, к депутатам и должностным лицам МСУ. Виды обращений:

• предложение – это обращение гражданина или группы граждан, направленное на улучшение порядка организации и деятельности муниципальных органов, совершенствование правовой основы местной жизни, решение вопросов экономической, социально-культурной, политической и других сфер деятельности местного сообщества;

• жалоба – это обращение гражданина или группы граждан по поводу нарушения их прав или охраняемых законом интересов;

• заявление – это обращение гражданина или группы граждан по поводу реализации принадлежащих им или другим гражданам прав, свобод и законных интересов.

Органы МСУ в соответствии со своими полномочиями в течение обязаны рассмотреть обращение гражданина или граждан и дать письменный ответ.

Мирные массовые акции населения. Специфической формой участия граждан в самоуправлении является: мирные массовые акции населения: митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты. Цель: привлечение внимания к какой-либо проблеме и оказание влияния, давления на органы МСУ для принятия какого-либо решения. Проведение таких акций является символом неблагополучия. Муниципальными правовыми актами определяется уведомление и порядок его передачи о проведении массовых акций, как правило, в уведомлении должно быть указано место, время, продолжительность акции, предполагаемое количество участников, ответственные лица. Муниципальные органы, получившие уведомление о массовой акции, обязаны обеспечить общественный порядок ее проведения. В случае, если проведение акции угрожает общественной безопасности, может парализовать работу общественного транспорта, органы вправе перенести место демонстрации.

2. Территориальная организация самоуправления (далее ТОС)

Одной из форм участия населения является ТОС.

ТОС – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС максимально приближенное к населению и исключительно гибкая форма участи граждан в МСУ. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов ТОС избираемых гражданами.

Порядок организации деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативно-правовом акте муниципального образования. ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава, в котором устанавливается:

• территория, на которой осуществляется ТОС;

• цели и задачи, формы и основные направления деятельности;

• порядок формирования и прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;

• порядок принятия решений;

• порядок приобретения имущества, а также пользование и распоряжение указанным имуществом и финансовыми средствами;

• порядок прекращения деятельности ТОС.

ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации.

В отличии от органов МСУ ТОС не имеет властных полномочий, это все-таки общественное самоуправление, не носит общественного характера, т.е. на какой-либо части муниципального образования может действовать или нет. Не имеет законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают местные жители применимо к местным условиям.

Высшими органами ТОС являются собрание, конференция граждан; органами ТОС могут быть Совет или комитет самоуправления, исполнительные органы, ревизионная комиссия. ТОС обычно возглавляет председатель, а в сельской местности – староста.

Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на части территории поселения. Такой территорией могут быть микрорайоны, жилые комплексы, кварталы улиц или дворов, подъезд многоквартирного дома, малонаселенный пункт. Финансовые ресурсы ТОС могут составлять имущество, переданное ему в управление, добровольное пожертвование и взносы юридических и физических лиц, средства местного бюджета переданные ТОС для осуществления отдельных муниципальных полномочий, доходы от собственной хозяйственной деятельности. К собственно хозяйственной деятельности может относиться торговая, строительная деятельность, сдача в аренду земельных участков, нежилых помещений, рекламных площадей, принадлежащих ТОС и т.д.

В настоящее время массовому развитию ТОС препятствуют ряд причин, одна из которых: психологическая неподготовленность людей к осуществлению самоуправления на территории проживания.

Тема 6. Организационные основы местного самоуправления.

1. Органы и должностные лица МСУ.

2. Классификация органов МСУ.

3. Организационная структура МСУ в Федеральных Законах 1995 и 2003 годов.

4. Представительный орган МСУ.

5. Глава МСУ.

6. Местная администрация.

1. Органы и должностные лица МСУ.

Организационные основы МСУ – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры, наименования органов и должностных лиц МСУ, их статуса, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений и методов разрешения противоречий.

Органы МСУ могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый их этих органов наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо может быть выборным или нанятым по контракту и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа МСУ.

Структуру органов МСУ составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация как исполнительно-распорядительный орган, контрольный орган и иные органы, если они предусмотрены уставом (муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др.).

По ФЗ 2003 года наличие представительного органа, главы муниципального образования является обязательным. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы деятельности органов и должностных лиц МСУ определяются уставом муниципального образования.

2. Классификация органов МСУ.

Органы МСУ классифицируются по разным признакам.

По способу образования и делегирования полномочий они делиться на выборные и другие. Выборные отличаются тем, что они получают полномочия непосредственно от населения. Другие создаются для обеспечения деятельности первых и, как правило, получают свои полномочия от выборных органов.

По назначению органы МСУ делятся на органы общего и специального назначения или широкой и узкой специализации. Под первыми понимаются те органы, деятельность которых распространяется на всю или большую часть сфер деятельности МСУ, например, администрация. Под специальными органами понимаются отраслевые органы, которые занимаются одной или несколькими сферами городской деятельности, например, городской транспорт.

По исполняемым полномочиям органы МСУ делятся на:

• исполняющие собственные полномочия по решению вопросов местного значения;

• исполняющие отдельные государственные полномочия, делегированные органами государственной власти;

• исполняющие добровольные полномочия, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по собственному усмотрению.

В зависимости от способа принятия решений органы МСУ делятся на коллегиальные и единоличные. Обычно коллегиальное решение принимается по вопросам стратегического значения вопросов МСУ, а единоличными принимаются в процессе оперативного управления муниципальным хозяйством.

По типу исполнительных функций органы МСУ делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция).

3. Организационная структура МСУ в Федеральных Законах 1995 и 2003 годов.

В мировой практике МСУ сложились разные модели организационной структуры МСУ со специфическим разделением функций между коллегиальными и единоличными органами. В американской литературе описаны следующие модели:

1. совет – слабый мэр – население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти, совет избирает мэра и назначает чиновников или согласовывает назначения, производимые мэром;

2. сильный мэр – совет – мэр и совет избирается населением не зависимо друг от друга, мэр наделяется большими полномочиями, совет не может просто отстранить мэра от должности, необходимо пройти через сложные процедуры импичмента. Обычно мэру предоставляется право отлагательного вето на решение совета, и совету нужно 2/3 голосов, чтобы преодолеть это вето;

3. совет – управляющий – избранный населением совет нанимает на роботу обычно по контракту профессионального менеджера, который самостоятельно управляет городским хозяйством. Он подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

После вступления в силу закона 1995 года «О МСУ» в большинстве муниципальных образований господствовала модель с сильным мэром.

Закон 2003 года расширил возможность разнообразия моделей. Если по закону 1995 года обязательно было наличие только представительного органа, то в ФЗ 2003 года обязательным является представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация.

Существенно изменен в 2003 году статус главы муниципального образования. Он избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава. Если он избирается на выборах, то он входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем или возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа. Не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации, за исключением поселений с численностью менее 1000 человек.

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти:

1. глава муниципального образования избирается населением, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного значения, издает собственные нормативно-правовые акты, возглавляет деятельность местной администрации. Работа представительного органа организует избранный из числа депутатов председатель;

2. глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительные органы МСУ, руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе;

3. глава муниципального образования избирается из состава представительного органа МСУ, организует его работу, председательствует на его заседаниях, а местную администрацию возлагает управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

4. Представительный орган МСУ.

Количественный состав представительного органа обычно зависит от числа жителей и не одинаков в разных странах. Так в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы небольшие по составу 6 – 10 человек, в Японии состав многочисленнее 40 – 120 человек. В России ФЗ 2003 года установил нижней предел численности представительного органа, исходя из численности населения и типа муниципального образования.

Число депутатов	Число жителей
7 10 15 20 25 35	Менее 1000 1000 – 10000 10000 – 30000 30000 – 100000 100000 – 500000 500000 и выше

Минимальная численность муниципального района 15 депутатов. Депутатский корпус муниципального района может формироваться по двум схемам:

1. напрямую избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального образования;

2. представительный орган состоит из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов, представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселений нормой представительства.

5. Глава МСУ.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению МСУ на территории муниципального образования. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:

• Представляет муниципальное образование в отношениях с органами МСУ в других муниципальных образованиях, органами государственной власти, гражданами и органами; без доверенности действует от имени муниципального образования;

• подписывает и обнародует устав муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;

• издает в пределах своей компетенции правовые акты;

• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования, являясь одновременно главой местной администрации, имеет право отклонять нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования с мотивирующим обоснованием отклонения или с предложением о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Если представительный орган преодолевает вето главы не менее чем 2/3 голосов, глава муниципального образования обязан подписать муниципальный правовой акт.

6. Местная администрация.

Каждая администрация в зависимости от местных условий имеет свою организационную структуру, которая помогает реализовать процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления – обособленная ячейка со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень управления) – это совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений. Основными факторами, влияющими на структуру местной администрации, являются внешние и внутренние.

Внешние: местные условия, природные, исторические, национально-демографические, экономические особенности, тип муниципального образования, численность населения, особенность и состав управляемых объектов, таких как ЖКХ, социальная сфера, требования рынка и др.

К внутренним факторам относятся: кадры, техника, технологии управления, организация труда.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель, при определенных организационно - технических условиях.

Формирование структуры местной администрации – это организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами.

Поэтому при проектировании организационной структуры важно соблюдать правила, принципы их построения. К важнейшим относятся:

1. направленность на достижение целей;

2. перспективность;

3. способность к развитию (т.е. адаптивность);

4. комплексность;

5. индивидуализация;

6. экономичность.

Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципального образования.

Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач, сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня, рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления.

Перспективность. Органы МСУ, решая вопросы оперативного характера, под давлением должны проводить работу по определению развития стратегии муниципального образования. Поэтому в организационной структуре необходимо предусматривать самостоятельный блок занимающейся разработкой стратегических задач и перспектив.

Способность к развитию (т.е. адаптивность). Изменение внешней среды протекает настолько быстро, что в управление муниципального образования появляются диспропорции.

Поэтому организационная структура должна быть достаточно гибкой, способной адаптироваться восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодических изменений в организационной структуре органов МСУ и путем создания временных целевых подразделений, штабов, комиссий и т. д.

Комплексность. При построении организационной структуры необходимо, чтобы структурно были обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

• аналитический этап (анализ проблемы, определения возможных путей решения);

• постановка задачи, выявление приоритетов деятельности;

• принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритм решения задачи, определение конечных и промежуточных результатов);

• исполнения решения;

• оценка результатов и подготовка к очередному циклу управленческой деятельности.

Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальной особенности конкретного муниципального образования.

Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем.

Практика построения организационных структур показывает, что наиболее типичными звеньями организационной структуры местной администрации является глава администрации, его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых может быть один - два его первых заместителей; структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его замов или в соподчинении между собой; коллегиальные совещательные органы (коллегия администрации, экономические советы и др.); аппарат администрации.

Структурные подразделения местной администрации можно разделить на функциональные, отраслевые, территориальные, вспомогательные.

Предметом деятельности функциональных (штабные, общей компетенции) структур подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и его структурных подразделений.

Основными их характеристиками является исполнение преимуществ связанных со специализацией функций и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком.

По классификации цели муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Наиболее типичными структурными функциональными подразделениями является финансовое, экономическое, правовая, информационная, по управлению имуществом, контрольно-аналитическая и другие.

К ведению отраслевых структур подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями муниципальной деятельности.

Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Наиболее типичными подразделениями: ЖКХ, транспорт, потребностей рынков, здравоохранения, социальная защита, культура, спорт и т.д.

Создание территориальных структурных подразделений связанно с необходимостью приближения органов МСУ к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности, при решении текущих вопросов для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов (районные и территориальные администрации, как подразделения администрации).

К вспомогательным подразделениям относятся: аппарат администрации и его подразделения, которые не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, и выполняет функции сервисного обслуживания руководства администрации и его структурных подразделений.

К важнейшим функциям аппарата можно отнести:

• работа с документацией (делопроизводство);

• планирование, координация работы всех структурных подразделений администрации;

• подготовка к проведению совещаний, заседаний, коллегий и т.д.;

• связь со СМИ, проведение пресс-конференций;

• контроль за исполнения решения организация приема граждан, работа с жалобами и предложениями;

• взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата по статусу обычно приравнивается к заместителю главы администрации. В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией); кадровая служба, юридическая служба, информационная, пресс-служба, приемная граждан, хозяйственная служба, собственная бухгалтерия и т.д. Глава администрации и его замы могут иметь свой аппарат в состав, которого входят секретари, помощники, референты, советники.

Такая структура носит название линейно-функциональной и обеспечивает достаточно успешное функционирование администрации, как органа МСУ.

Тема 7. Муниципальная служба.

1. Понятие муниципальной службы и муниципального служащего.

2. Правовая регламентация муниципальной службы.

3. Муниципальные должности, прохождение муниципальной службы.

4. Обязанности муниципального служащего. Права и социальные гарантии муниципальных служащих.

1. Понятие муниципальной службы и муниципального служащего.

Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах МСУ по исполнению их полномочий.

Основные признаки муниципальной службы:

1. профессиональная деятельность на постоянной основе;

2. служба в органах местной публичной власти;

3. за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

До принятия Конституции (1993 года), понятия муниципальной службы не было, а работники местных органов власти считались госслужащими.

В 1998 году появляется ФЗ «Об основах муниципальной службы», который определил основные параметры деятельности службы на невыборных должностях.

Закон делит муниципальные должности на три категории:

• категория А – выборные муниципальные должности, т.е. должности, замещаемые в результате муниципальных выборов и занимаемые депутатами представительных органов, главами и иными выборными должностными лицами МСУ;

• категория Б – должности, замещаемые по трудовому договору (найму) для непосредственного обеспечения деятельности лиц, замещающих должности категории А. К категории Б относятся: заместители главы, помощники, референты и другие. Как правило, трудовой договор с таким служащим заключается на срок полномочий должностного лица категории А.

• категория В – это иные муниципальные служащие, работающие по трудовому договору и обеспечивающие функционирование местных органов власти.

Собственно муниципальной службой является служба на должностях категорий Б и В, т.е депутаты, главы и иные выборные должностные лица, хотя и находятся на муниципальной должности, но не являются муниципальными служащими. Их статус должен определятся специальным законом. Не относятся к муниципальным служащим вспомогательный и технический персонал (водители, секретари, персонал по обслуживанию зданий), т.к. эти работники не исполняют полномочий МСУ.

2. Правовая регламентация муниципальной службы.

Согласно Европейской Хартии ст. 6 п. 2 условия работы служащих органов МСУ должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции. Для этого необходимо обеспечивать соответствующие условия: профессиональной подготовки, оплаты, продвижения по службе.

В соответствии Конституцией РФ Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы» установил основные принципы муниципальной службы, порядок установления классификации муниципальных должностей. Установлены также ограничения, связанные с муниципальной службой, права и социальные гарантии муниципальных служащих.

На основании ФЗ «Об основах муниципальной службы» субъекты РФ приняли законы о муниципальной службе в субъекте РФ.

В этих законах установлены реестры муниципальных должностей, взаимосвязь государственной и муниципальной службы в субъекте РФ, порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих, при изменении места работы, общие требования к установлению прав и обязанностей муниципального служащего, системы поощрений и наказаний для него.

С учетом вышеперечисленных законодательных актов вопросы регулирования муниципальной службы определяются уставами и нормативно-правовыми актами муниципального образования, хотя ФЗ № 131 2003 года перечни обязательных разделов в уставе, положении о муниципальной службе отсутствует.

В ФЗ «О единстве государственной службы в РФ» есть положение, согласно которому государственная служба делится на гражданскую, военную и правоохранительную и положение о единстве государственно – гражданской и муниципальной службы. Это означает, что служащий может переходить с муниципальной на гражданскую и обратно с сохранением стажа и льгот.

3. Муниципальные должности, прохождение муниципальной службы.

ФЗ установлено пять групп должностей муниципальной службы: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие.

Высшие и главные должности устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Остальные должности могут устанавливаться нормативно-правовыми актами муниципального образования в соответствии с его уставом. На основании перечня должностей муниципальному служащему присваивается квалификационный разряд, указывающий на соответствие уровню его подготовки, квалификационным требованиям должностей муниципальной службы.

Для присвоения разряда может проводиться квалификационный экзамен или аттестация.

На муниципальную службу может быть принят гражданин в возрасте не моложе 18 лет, имеющий соответствующее образование и отвечающий квалификационным требованиям занимаемой должности.

Прием на муниципальную службу может осуществляться на условиях назначения, договора или контракта (срочного или бессрочного), на срок полномочий выборного лица, на иных условиях. Для гражданина впервые принятого на должность муниципальной службы или при переводе на более высокую должность может устанавливаться испытание на срок 3 – 6 месяцев.

При неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность муниципальной службы, а при отказе от перевода – уволен.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой муниципальной должности должна проводиться периодическая аттестация муниципальных служащих. В процессе аттестации выясняется профессионализм, человеческие качества.

Для того, чтобы муниципальная служба проходила более успешно служащий имеет право на периодическое повышение квалификации, переподготовку, «переквалификацию» за счет средств местного бюджета.

Во всем мире проблема подборки и переподготовки муниципальных служащих уделяется большое внимание. Существуют детально разработанные программы для различных форм переподготовки категорий служащих. Это может происходить с полным, частичным отрывом от службы, без отрыва от службы.

Поощрения и взыскания за работу на муниципальной службе, увольнение за должностные нарушения осуществляются в соответствии с законом РФ «О труде».

4. Обязанности муниципального служащего. Права и социальные гарантии муниципальных служащих.

Наиболее общие обязанности муниципального служащего:

• обеспечить соблюдение закона, защиту прав и законных интересов граждан;

• своевременно рассматривать обращения граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов МСУ, разрешая их в порядке установленном законодательством;

• обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с документами и материалами непосредственно затрагивающие его права и свободы;

• исполнять приказы, распоряжения и указания (за исключением незаконных, отданных руководителем в пределах их должностных полномочий);

• соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией, поддерживать уровень своей квалификации;

• не разглашать сведения, составляющие охраняемую законом и иными нормативно-правовыми актами тайну, а также сведения ставшие ему известными в связи с исполнением его обязанностей, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан (причем и после прекращения службы)

ФЗ устанавливает определенные ограничения, препятствующие использованию служебного положения в корыстных целях или в ущерб населению. В частности в соответствии с ФЗ муниципальный служащий не вправе:

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме педагогической, научной или иной творческой;

• быть депутатом всех уровней или выборным должностным лицом МСУ;

• запрещается заниматься всем тем, что ведет к коррупции.

Права и социальные гарантии муниципальных служащих.

Муниципальный служащий имеет право на:

• ознакомление с документами, определяющие его права и обязанности по занимаемой должности муниципальной службы, критерии оценки качества его работы и условия продвижения по службе;

• получение в установлено порядке информации и материалов, необходимых для исполнения им должностных обязанностей;

• посещение в установленном порядке для исполнения своих должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от их форм собственности;

• принятие решений и участие в их подготовки в соответствии с его должностными обязанностями;

• замещение вакантных должностей муниципальной службы или государственной службы с учетом его квалификационного разряда;

• увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, а также уровня квалификации;

• ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другие документы до внесения их в личное дело, приобщение своих объяснений в личное дело;

• проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений порочащих его честь и достоинство;

• вхождение в профсоюзы и др.

Муниципальным служащим обеспечиваются условия для выполнения ими должностных обязанностей, денежные содержания и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, защита его и членов семьи от насилии, угроз и других неправомочных действий.

Тема 8. Государственные гарантии прав местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контроль их деятельности.

1. Гарантии прав МСУ.

2. Ответственность органов и должностных лиц МСУ.

3. Государственный контроль над МСУ.

1. Гарантии прав МСУ.

В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ №131 федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление МСУ. В систему государственных гарантий прав МСУ входят:

• общие;

• специальные гарантии.

Общие гарантии – законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав, например, законодательное положение о недопустимости решения вопросов о территориях и границах муниципального образования без учета мнения населения.

Специальные (юридические) – определяю возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. включают в себя конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий МСУ, которые охватываются общими гарантиями.

Ст. 11 Европейской хартии провозглашает, что органы МСУ должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий. Граждане, органы и должностные лица МСУ вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительности актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, а также должностных лиц МСУ, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права гражданина на МСУ. Большая работа по судебной защите конституционных прав МСУ проводится конституционным судом РФ.

Проблемой на сегодняшний день в РФ является то, что судебная система не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о МСУ. Кроме того многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права.

Поэтому назрела необходимость реформы судебной системы, в рамках которой нужно решить как минимум следующие вопросы:

1. создать во всех субъектах РФ уставные (конституционные) суды;

2. ввести специализацию судей по вопросам муниципального права;

3. систематически обобщать судебную практику по делам о правах МСУ.

2. Ответственность органов и должностных лиц МСУ.

На ряду с гарантией прав ФЗ устанавливает ответственность органов и должностных лиц МСУ за свои действия. Ответственность в данном случае понимается как наступление неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые или противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц МСУ:

1. перед населением муниципального образования;

2. перед государством;

3. перед физическими и юридическими лицами.

Перед населением ответственность наступает в результате действий или бездействий органов и должностных лиц МСУ, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом может быть досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и другие меры, определенные уставом муниципального образования.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами МСУ Конституции РФ, законов РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования. При этом ответственность за осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

ФЗ №131 предусматривает специальную процедуру реализации ответственности органов и выборных должностных лиц МСУ перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа МСУ, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеет право на досрочное прекращение указанных органов.

Это возможно, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами МСУ, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после письменного предупреждения.

Закон №131 предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов МСУ органами государственной власти субъекта РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействий органов МСУ, муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если, при реализации государственных полномочий органами МСУ, допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций.

Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров, соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством.

3. Государственный контроль над МСУ.

Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать органы и должностные лица МСУ. Принципы и границы контроля определяются статьей 8 Европейской Хартии МСУ. Согласно этим принципам любой административный контроль:

1. должен осуществляться только в формах и в случаях предусмотренных Конституцией РФ или законом;

2. предназначается лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;

3. осуществляется так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.

Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами МСУ возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречивых закону муниципальных правовых актов, прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему органу или должностному лицу.

Протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа МСУ. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.

Орган юстиции, на который возложена регистрация устава, контролирует устав муниципального образования на соответствие его законодательству.

Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий. Контроль над деятельностью органов и должностных лиц МСУ в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют специальные органы государственного контроля: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, водного, рыбного, лесного, экологического и других органов контроля и надзора.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

1. направлять органам и должностным лицам МСУ рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;

2. при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы МСУ задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;

3. издавать и направлять органам и должностным лицам МСУ уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействиям) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействиям);

4. вносить в случаях, если органы МСУ, должностные лица МСУ в установленные сроки не выполняют рекомендации органов государственного специального надзора, представление в органы прокуратуры.

5. Органы государственного специального надзора не имеют право вмешиваться в дела муниципального образования за пределами их компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам МСУ распоряжения по решению местных задач.

Судебный контроль призван обеспечивать законность, непредвзятость, справедливость. Он строится сугубо по формальным признакам и строит свою деятельность на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов МСУ необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов.

Тема 9. Концепции муниципального управления.

1. Специфика муниципального управления.

2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика.

3. Муниципальные услуги.

4. Человек в муниципальном управлении.

5. Стратегический подход к муниципальному управлению.

1. Специфика муниципального управления.

Управление в СССР рассматривалось в двух аспектах:

1. управление, связанное с производством материальных благ и услуг, т.е. хозяйственное управление;

2. управление деятельностью органов власти различных уровне, т.е. государственное управление.

Местное управление как таковое расщеплялось между двумя этими типами. И если государственное управление, а оно шло по линии партийных и советских органов, рассматривало все территории как способ выражения интересов государства, то отраслевое или государственное хозяйство зачастую оказывалось в центре противоречий между разными отраслями, которые действовали в своих отраслевых интересах.

В ХХ веке сложились поселенческие структуры сначала в Европе, в конце 90 – х годов в РФ возникла специфическое муниципальное управление, т.е. на ряду с государственным, хозяйственным появилось муниципальное управление, характерными чертами которого является:

1. концепция муниципального управления опирается на базовые теоретические принципы МСУ;

2. в системе муниципального управления объектами управления являются локальная территория и происходящая на ней социально-экономические процессы;

3. в системе муниципального управления существует два субъекта управления:

• население,

• органы МСУ, действующие от имени населения или местного сообщества.

Муниципальное управление имеет свою специфику, которая отличает ее от хозяйственного (производственного) и государственного менеджмента.

Вытекают эти отличия из характера муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в разных услугах: на обустройство территории, на создание условий, на воспроизводство и развитие самого человека.

Отличительные признаки муниципального управления заключаются:

1. раз муниципалитет – это организация, преследующая социальные, т.е некоммерческие цели, то критерием эффективности, результативности ее деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимальная прибыль;

2. особая роль человека, как участника процесса управления. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях:

• как цель управления;

• как объект управления;

• как субъект управления.

1. в системе управления основная опора происходит на использование человеческого ресурса, как главного местного ресурса, т.е. опора происходит желания, потребности, энергию, волю и интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных людей;

2. основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. В наших условиях задача смены места жительства для человека на порядок сложнее смены места работы, поэтому человек чувствует себя привязанным к месту проживания и получении качественных муниципальных услуг.

3. в процессе муниципального управления приходится решать одновременно множество проблем, которые имеют для муниципалитета как глобальный, так и локальный характер. Часто муниципальные органы власти увлекаются решать локальные задачи, а локальные задачи решаются локальными средствами.

4. Поэтому возникает проблема выбора приоритета развития и, если в государстве управление роль стратегического управления признавалась всегда, то в муниципальном управлении она только-только осознается.

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности не столь глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения (который выступает и как объект, и как субъект управления).

2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика.

Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность муниципального образования.

Муниципальная деятельность – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов МСУ по решению вопросов местного значения. Совершая какие-либо действия население и органы МСУ, решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле служит формой организации муниципальной деятельности.

Предметом муниципальной деятельности является благоустройство жизни на территории муниципального образования, причем благоустройство в широком смысле слова и организация оказания населению разных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранная и многоаспектная, причем можно говорить об отдельных сферах муниципальной деятельности: охрана общественного порядка, школьное образование и другое.

В муниципальной деятельности как в любом виде человеческой деятельности можно выделить две стороны: законность и целесообразность (эффективность).

Соблюдение законности – это предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности – это вопросы политики. А цель управления – это достижение желаемого состояния управленческой системы.

Суммируя сказанное, можно подчеркнуть, что муниципальная политика – это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено МСУ. На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество других обстоятельств.

Это приоритеты федеральной, региональной политики, это деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, и преследующих свои корпоративные цели, на конец это население, т.е. жители муниципального образования и различные структуры местного гражданского общества, которые преследуют свои зачастую противоречивые цели. Следовательно, формирование муниципальной политики является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей муниципального образования определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления.

Из теории менеджмента известно, что каждая организация имеет свое предназначение – миссию и соответствующую миссии цель. Если миссия сформулирована нечетко, то нечеткой становится генеральная цель и тогда бесполезно говорить об эффективности деятельности организации.

В отношении муниципального образования главная цель, стратегическая задача может быть сформулирована как повышение качества жизни населения на территории муниципального образования. под качеством жизни понимают систему показателей уровня жизни (безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, возможность получить образование и т.д.). качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием объективной оценки являются научно-основанные нормативы материальных и духовных потребностей людей, по соблюдению которых можно судить о степени удовлетворения этих потребностей и интересов. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребности.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен условно как некая система локальных показателей, критериев каждый из которых поддается измерению. В международной статистике используются три показателя:

1. средняя продолжительность жизни, которая косвенно характеризует и состояние здоровья населения;

2. средний уровень материального благосостояния исчисляется как годовой доход или ВВП на душу населения;

3. средний уровень образованности населения.

После того, как выработана генеральная цель определяется отдельное направление подцели, которое служит достижению определенных результатов. Применительно к качеству жизни цели могут звучать: достижение экологического благополучия, создание возможности для получения образования. Отсюда появляется термин «частная муниципальная политика», который характеризуется тем, что они служат достижению определенных показателей качества жизни через предоставление соответствующих услуг. Это обеспечение жильем, обеспечение занятости населения. Все эти цели можно рассмотреть как подцели генеральной цели муниципальной политики. В результате можно выстроить определенное дерево целей и в свою очередь детально рассмотреть пути достижения конкретных показателей качества жизни населения. Условно можно разделить на две большие подсистемы:

1. направленные на реализацию человеческого потенциала, также можно включить градостроительство, развитие муниципальной политики.

2. собственно управление. Она по отношению к первой выполняет организующую и координирующую роль. Внутри этой подсистемы особое значение приобретает проблема, связанная с вовлечением населения в процесс муниципального управления.

Главной задачей остается обеспечение возможностей и условий для самоорганизации населения на местном уровне и участие его в управлении муниципальном образование.

3. Муниципальные услуги.

Муниципальные органы власти обладают двумя функциями: властной и хозяйственной. Обе эти функции реализуются в предоставлении тех или иных услуг населению, т.к. это осуществляется на местном уровне услуги получили название муниципальные. Сама услуга является продуктом человеческой деятельности, направленной на удовлетворение человеческих потребностей. Свои потребности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Материальные блага – это вещи, предметы, которые можно потрогать, осязать и т.д.

В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет форму товара, которые человек приобретает на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основное различие между товаром и услугой заключается в том, что товар осязаем, подлежит хранению, существует отдельно от производителя и его качество может быть измерено определенными характеристиками. А услуга не осязаема, неотделима от производителя, не может быть сохранена и измерение качества услуг весьма затруднено. Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания. Но большинство услуг люди хотят получать там, где они живут и работают и такие услуги называются муниципальные услуги.

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которыми органы МСУ несут ту или иную ответственность. Муниципальные в данном случае подразумевают не форму собственности организации, оказывающей услуги, а местный характер услуги, определенный местом проживания человека.

Специфическими свойствами муниципальных услуг является:

1. необходимость бесперебойного, а для многих и круглосуточного оказания услуг;

2. необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с целью максимального приближения к месту проживания человека;

3. увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшение их полезности для каждого;

4. местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг, например, водоснабжение, электроснабжение. Такие услуги должны быть предметом особой заботы органов МСУ.

Муниципальные услуги можно классифицировать по видам, свойствам, способам оплаты.

По видам:

• частные;

• общественные;

• общественные по предоставлению, частные по потреблению.

Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит индивидуальный характер, т.е. они связаны с конкретными исполнителями и потребителями. В этом случае качество услуги может быть измерено потребителем, эти услуги должны оплачиваться потребителями по сложившимся рыночным ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носит общественный характер. Потребление услуги не связано по времени ни с ее производством, ни с ее оплатой, например, озеленение, содержание местных дорог, местное здравоохранение. Эти услуги должен оплачивать бюджет.

Услуги общественные по предоставлению, частные по потреблению в основном являются социально значимыми, их предоставление гарантированно Конституцией РФ. Например, охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры. В то же время должно быть обеспеченно экономное потребление данных услуг. Поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соотношения между ними могут быть разными и неодинаковыми для разных групп населения.

Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг приводит к необходимости разработки эффективной методики оценки оказываемой услуги. Там, где есть возможность используются количественные показатели, например, количество квадратных метров на человека, количество энергии по счетчику.

Но в большинстве услуг приходится использовать косвенные показатели: средние количества, например, литров воды на человека, при отсутствии счетчиков. Когда отсутствуют количественные критерии, производители услуг выступают как монополисты и часто они в услуги включают расходы, которые собственно к услугам не относятся.

Что касается оплаты услуг среди потребителей, то в зависимости от разных категорий потребителей можно использовать два принципа:

1. принцип равенства, т.е. оплата, производится по единому для всех тарифу, пропорционально потребляемому ресурсу или по косвенному измерителю;

2. принцип справедливости – размер тарифа измеряется в зависимости от платежеспособности потребителей, потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование какой-либо услугой вообще может быть бесплатной, хотя это увеличивает нагрузку на других потребителей и бюджет.

Большую роль приобретает установление муниципальных стандартов, когда органы управления определяют эффективность той или иной услуги и расставляют приоритеты оказания муниципальных услуг.

В целом роль органов МСУ можно представить в зависимости от спектра услуг следующим образом:

1. за одну группу услуг органы МСУ несут полную ответственность, обязаны обеспечивать их предоставление населению и финансировать из местных бюджетов (содержание местных дорог, школьных зданий, содержание мест захоронения и т.д.);

2. за финансирование услуг ответственность несут органы государственной власти, органы муниципальной власти содействуют в их оказании и могут участвовать в их финансировании (социальная поддержка отдельных групп населения);

3. органы МСУ несут полную ответственность за их предоставление, хотя финансируют частично в доле с населением и государством (городской транспорт, культура, дошкольные учреждения);

4. частные услуги полностью финансируют их потребители, а органы МСУ создают условия для возможностей оказания этих услуг путем правового регулирования.

4. Человек в муниципальном управлении.

Человек в муниципальном управлении выступает в трех качествах:

1. как цель управления;

2. как объект управления;

3. как субъект управления, источник власти.

В связи с этим используется понятие человеческий потенциал (капитал) и человеческий ресурс.

Человеческий потенциал – это совокупность физических, духовных, культурных и иных качеств человека и населения в целом. Развитие человеческого потенциала является целью муниципальной политики.

Человеческий ресурс – это совокупность свойств людей, необходимых для воспроизводства жизни на территории муниципального образования и для обеспечения самоуправления населения, т.е. для реализации человека как субъекта.

Можно сказать, что человеческий потенциал – это то, что вкладывается в человека, а человеческий ресурс – это то, что можно получить от него.

Основными направлениями развития человеческого потенциала на местном уровне является:

1. обеспечение здоровья человека, сюда включается: достижение экологического благополучия на территории, развитие систем учреждений здравоохранения, создание условий для занятия физической культурой и спортом, для полноценного отдыха, пропаганды здорового образа жизни;

2. образование – развитие образовательных учреждений общего, профессионального и дополнительного образования, содействие созданию системы повышения квалификации работников образовательных учреждений, содействие формированию платных дополнительных образовательных услуг;

3. культура – сохранение памятников истории, культуры, поощрение художественного творчества и самодеятельности, обеспечение возможности доступа всех слоев граждан к достижению культуры по приемлемым ценам, пропаганда достижений культуры в СМИ;

4. социальная защита отдельных групп населения – создание комплексных центров социального обслуживания, поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов, поддержка семьи, материнства, детства, поддержка детей оставшихся без попечения родителей, содействие гражданам, оказавшимся в критических жизненных ситуациях;

5. работа с молодежью – поддержка молодежного предпринимательства, поддержка молодых семей, поддержка молодежных и детских общественных организаций.

Во всем мире признано, что вложение в человека, в развитие его потенциала самый выгодный вид вложения средств.

Реализация человеческого потенциала – это преобразование в человеческий ресурс. Использование человеческого ресурса в муниципальном управлении используется на принципе субсидиварности.

Согласно этому принципу решение вопроса передается на тот уровень, где он может быть решен наиболее эффективно. Таким образом, многие вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения передаются на муниципальный уровень. А сам муниципальный уровень часть вопросов может передавать объединениям граждан, которые носят название местное сообщество или третий сектор. Местное сообщество можно разделить по четырем признакам устойчивости:

1. население, как общность людей;

2. территория, как локально организованное пространство;

3. социальное взаимодействие;

4. чувство общества.

На основании этих четырех признаков выделяются разные местные сообщества: предпринимательские финансовые круги, местные отделения политических партий, группы по профессиональным интересам, социальные группы, молодежные территориальные сообщества, национальные и региональные сообщества, группы по интересам.

5. Стратегический подход к муниципальному управлению.

Современная муниципальная практика свидетельствует о том, что муниципальные работники жалуются на то, что они находятся в постоянной кризисной ситуации. Основными причинами такого состояния являются следующие:

1. хронический дефицит материальных и финансовых ресурсов. В результате муниципальные власти вынуждены работать в режиме «пожарников», т.е. все время решают острые проблемы, что в целом приводит к тому, что возникают новые точки напряжения;

2. деятельность промышленно-финансовых групп на территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад производства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми вытекающими последствиями для муниципального образования;

3. несовершенство системы взаимоотношений органов МСУ с органами государственной власти субъектов РФ в первую очередь в вопросах разграничения финансов.

Указанные причины влияют на то, что управленческие кадры муниципального образования в большей степени работают в режиме мобилизационной экономики, т.е. решают тактические задачи, не ставя стратегических.

Стратегия отвечает на вопрос: «Что делать?», при понимании того, зачем это делать. Тактика отвечает на вопрос: «Как это сделать?».

При стратегическом управлении дается ответ на вопрос о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, как разработать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и управление изменением, т.е. развитием.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей. От ориентации к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем.

Алгоритм стратегического управления предполагает наличие компонентов:

1. принята идеология (философия) стратегического управления. Часто под это преобразовывается организационная структур управления;

2. создана концепция перспективного развития и как следствие распределены роли и функции между органами и уровнями управления развитием;

3. определены долгосрочные цели и ориентиры развития, для этого разработано методическое и информационное обеспечение;

4. определены этапы и способы достижения стратегических целей, для этого созданы специальные органы и структуры по координации и контролю за реализацией стратегии развития;

5. подобран, обучен и эффективно расставлен персонал управления развитием.

Таким образом, стратегическое управление как понятие является значительно более широким, чем понятие стратегическое планирование, второе является лишь одной из составных частей первого.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков:

1. блок целеобразования и целеполагания – это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов. Иногда говорят, что целеполагание есть опережение реальности, выход за ее рамки, за ее будущее;

2. блок нормативно-правового проектирования – это формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций и т.д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые замыслы и программы, не доведенные до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов, неизбежно погибают;

3. блок организационного проектирования – это формирование системы органов управления или организационных структур стратегического блока, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без наличия таких структур реализации стратегических задач будут невозможны;

4. планирование – это разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их использование, направленное на эффективную деятельность по приращению экономических, человеческих и иных ресурсов территории.

Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между указанными блоками и синхронизацией. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления, т.е. блок целеполагания и организационного проектирования.

Зачастую на практике получается так, как только возникает новая функция или новая задача, так появляется новое рабочее место или структурное подразделение. Хотя зачастую более эффективное решение состоит в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, повышение квалификации работников, т.е. создание нового ресурса за счет чисто организационных изменений.

Стратегический подход медленно внедряется в практику муниципального образования, т.к. он требует кардинального пересмотра всей сложившейся технологии управления, практически принятие решений и распределение ресурсов.

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее:

1. в сфере взаимодействия власти и населения должен быть осуществлен переход:

• от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

• от опоры на административные (т.е. принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

• от подчинения к пониманию;

• от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

• от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

• от социально-корпоративного к нормативно-правовому характеру принятия решений. Социально-корпоративный лидер и его команда действуют на основе собственных представлений и интересов, а нормативно-правовой – когда имеются четкие регламенты и процедуры;

1. в сфере использования ресурсов происходит переход:

• от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

• от мобилизационного использования ресурсов, т.е. сегодня и на неотложные нужды к плановому типу приращения и использования ресурсов;

1. в сфере планирования осуществляется переход от акцента на принятие оперативных, т.е. ситуативных решений к перспективному планированию, опирающемуся на поддержку населения;

2. в сфере организации структуры управления осуществляется переход:

• от раздельного решения вопросов функционирования и вопросов развития к совместному согласованному их решению;

• от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.

Разделение планирования на текущее и стратегическое одна из возможных особенностей современной теории управления. В отличие от текущего стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон и активное использование этой информации для определения стратегии развития.

Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории.

Такая необходимость может возникнуть, например, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции, например, градообразовательного предприятия, сокращение государственных заказов и т.д.

Следствием таких событий является массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня, рост социальной напряженности.

Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования является предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.

Практика показывает, что наиболее эффективно это можно сделать на основе разработки двух прогнозных документов на муниципальном уровне:

1. концепция социально-экономического развития;

2. разработанная на основе концепции социально-экономического развития комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования.

может быть разработан и одни обобщающий документ, т.е. концепция социально-экономического развития и план.

В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают: среднесрочные (3 – 4 года) и долгосрочные (10 – 15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок разрабатываются стратегические планы.

Структура концепции социально-экономического развития муниципального образования включает в себя, как правило, разделы:

1. стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации;

2. стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития;

3. основные направления реализации стратегических целей;

4. подпрограммы;

5. механизмы реализации.

Для перечисленных разделов характерно содержание: для стартовых условий и оценки исходной социально-экономической ситуации, прежде всего, анализируется имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона без чего разработка реального стратегического развития отдельного муниципального образования невозможна.

Затем рассматриваются роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылке и условия развития.

По стратегическим целям и приоритетам социально-экономического развития рассматривается стратегический выбор муниципального образования. В принципе здесь существуют две крайние позиции:

1. сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);

2. полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).

В действительности на практике встречается сочетание этих двух стратегий. Между ними лежит определенное число других видов стратегий, которые можно разделить на четыре основные группы:

1. корпоративные (Портфельные);

2. глобальные;

3. базовые;

4. функциональные.

Корпоративные (портфельные) стратегии управления экономикой включают два подвида:

1. стратегия вертикальной интеграции предполагает объединение с поставщиками и (или) потребителями товаров, работ, услуг. Для местных администраций это означает более тесное сотрудничество с вышестоящими и нижестоящими уровнями управления;

2. стратегия кластерного управления основана на идеи формирования и поддержания связанных групп, т.е. кластеров. Это могут быть конкурентные предприятия или целые отрасли. На муниципальном уровне это означает налаживание крепких горизонтальных и вертикальных связей межмуниципального сотрудничества.

Глобальные стратегии управления экономикой муниципального образования можно представить в виде трех стратегий:

1. стратегия диверсификации предполагает включение новых сфер бизнеса по средствам приобретения существующих или создания новых видов производства и услуг. Стратегия диверсификации означает также оказание поддержки выхода на международные рынки местных предприятий и вхождение администрации в различные муниципальные советы и союзы;

2. ликвидация откачки капитала применяется тогда, когда сфера бизнеса перестает приносить требуемую прибыль и единственным решением становится прекращение его деятельности. Это может быть осуществлено путем банкротства, продажи, ликвидации неэффективных местных предприятий;

3. стратегия реструктуризации применяется при отсутствии хороших долгосрочных перспектив, предполагает минимизацию затрат, введение режима экономии во всех сферах и изменение курса, т.е. занятие позиции в новых перспективных областях.

Базовые:

1. стратегии минимизации издержек применяются местной администрацией при экономическом регулировании местной промышленности. Стратегия минимизации издержек предполагает установление оптимального значения объема производства, продвижения и сбыта продукции и услуг;

2. дифференциация экономики муниципального образования предполагает производство обширной номенклатуры товаров одного функционального назначения и позволяет обслуживать большее число потребителей с разными потребностями;

3. стратегия фокусирования означает обслуживание узкого сегмента потребителей, имеющих особые потребности. Местная администрация, проводя постоянный мониторинг и владея маркетинговой информацией, может прогнозировать развитие или банкротство местных предприятий.

Функциональные (оперативные) стратегии могут быть разделены:

1. наступательные стратегии – это совокупность мероприятий по удержанию и приобретению конкретных преимуществ муниципального образования;

2. оборонительные стратегии – это укрепление конкурентных позиций муниципального образования и подготовка серьезных ответных мер для наступающего конкурента;

3. стратегия лидера. Цель: приобрести статус доминантного лидера;

4. стратегия слабых муниципальных образования, находящихся в кризисе – это оборонительные действия, агрессивная защита, глобальная экономия, немедленный выход из бизнеса вплоть до досрочных выборов в муниципальном образовании.

С учетом вышеназванные стратегии должны быть определены и основные цели, задачи перспективного развития. они должны иметь вариантный характер.

Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и средний. Выбор стратегии самый ответственный момент в разработке концепции и стратегического плана, так как он предопределяет все остальные решения.

Основные направления реализации стратегических целей включают подразделы:

1. развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;

2. формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

3. социальная политика;

4. экологическая политика;

5. развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

6. развитие человеческого потенциала территории;

7. совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

Подпрограммы. В составе стратегического плана могут быть выделены подпрограммы или целевые программы по отдельным проблемам, например, жилье, социальная защита.

На основе общей концепции развития органы МСУ принимают ряд других программных документов, например, программы приватизации, концепции генеральных планов, планы планировки и застройки населенных пунктов и другие.

Механизм реализации концепции социально-экономического развития.

Должны быть рассмотрены:

1. механизмы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии, в том числе нормативно-правовой;

2. источники, финансовые механизмы реализации намеченной стратегии. Здесь следует оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т.д.;

3. механизм усовершенствования системы муниципального управления, включая, в том числе привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т.д.

Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования это сложная задача.

Она может быть представлена этапами:

1. организационно-подготовительный включает в себя разработку и утверждение структуры документа; подготовку необходимых методических материалов; определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции; формирование соответствующей рабочей группы и при необходимости проведение обучения работников; формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции; составление графика разработки концепции; выделение денежных средств для привлечения специалистов к разработке, экспертизе проектных материалов;

2. формирование и анализ информационной базы включает сбор, систематизацию и анализ данных, составляющих информационную базу для формирования концепции. Сюда включают статистические данные, предложения населения, прогнозные и программные документы по развитию муниципального образования, наличие утвержденных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы муниципального образования и т.п.;

3. разработка проекта концепции предполагает собственно формирование проекта концепции в соответствии с принятой структурой, на основе имеющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приоритетов социально-экономического развития;

4. этап экспертизы, которая обеспечивает высокое качество и научную обоснованность концепции. Основные задачи экспертизы:

• проверка обоснованности выбранных приоритетов и цели социально-экономического развития муниципального образования;

• анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее развития;

• оценка принятых направлений социально-экономической политики;

• уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей и источников их покрытия.

Как правило, проводится юридическая, экономическая, экологическая, социальная экспертиза концепции, а также ее общественное обсуждение (т.е. общественная экспертиза).

1. этап согласования и утверждения концепции.

2. На этом этапе производится доработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного обсуждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых и других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти субъекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях с заинтересованными министерствами и ведомствами РФ и утверждение концепции представительным органом муниципального образования.

Список используемой литературы

1. ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Буторин М.В. Основы государственного и муниципального управления.

М.; Архангельск: Ин-т управления, 2012. ЭБС «КнигаФонд» (http://www.knigafund.ru).

1. Братановский С.Н. Основы местного самоуправления. Курс лекций: учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. http://www.knigafund.ru/books/106619.

2. ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. http://www.knigafund.ru/books/169605.

3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Норма – Инфра - М, 2002.

2. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). С комментариями Конституционного суда РФ./ Борисов А.Б. – 2–е изд., перераб. и доп. - М.: Книжный мир, 2010. – 272 с.

1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой, части второй, части третьей, части четвертой (постатейный). С постатейными материалами и практическими разъяснениями. / Борисов А.Б. – 10-е изд. перераб. и доп. – М.: Книжный мир, 2010 г. – 1264 с.

4. РЕСУРСЫ ИНФОРМАЦИОННО-ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОЙ СЕТИ «ИНТЕРНЕТ», НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ ОСВОЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ (МОДУЛЯ)

Программное обеспечение, Интернет-ресурсы, электронные библиотечные системы: 1С: Предприятие 8, 1С: Бухгалтерия 8,Windows 7, Office 2010, ЭБС «КнигаФонд», НЭБ «еlibrary», ИПС «Консультант Плюс».

Информационно-справочные и поисковые системы:

1. http://www.consultant.ru/ - Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

2. ecsocman.edu.ru – Федеральный образовательный портал "Экономика, социология, менеджмент".

3. www.finam.ru – Финансовая информация.

4. www.finanaliz.ru – Финансовый анализ.

5. www.finansmag.ru – Журнал "Финанс".

6. http://www.rsnet.ru/- сервер органов государственной власти;

7. http://economics.edu.ru – Образовательный портал / учебные пособия, книги, статьи по социологии и менеджменту; Интернет-конференции; учебные программы;

8. http://www.gks.ru – Государственная служба государственной статистики / Россия в цифрах; информационно-аналитические материалы; статистические издания;

9. http://www.encyclopedia.ru/ Мир энциклопедий.

35